Université Victor Segalen, Bordeaux 2
Faculté des Sciences de l’homme
Département de Sociologie

GERER L’ARRIVÉE DES DEMANDEURS D’ASILE POLITIQUE : DU NATIONAL AU LOCAL.

ETUDE DU DISPOSITIF D’ACCUEIL BORDELAIS

par
Emilie DEYSIEUX

Mémoire pour la maîtrise de Sociologie

Sous la direction de Melle BUCAILLE		     Année 2002/2003 

Université Victor Segalen, Bordeaux 2
Faculté des Sciences de l’homme
Département de Sociologie

GÉRER L’ARRIVÉE DES DEMANDEURS D’ASILE POLITIQUE : DU NATIONAL AU LOCAL.

ETUDE DU DISPOSITIF D’ACCUEIL BORDELAIS

par
Emilie DEYSIEUX

Mémoire pour la maîtrise de Sociologie

Sous la direction de Melle BUCAILLE		     Année 2002/2003

	  

REMERCIEMENTS

Je tiens à remercier l’ensemble des personnes, institutionnels et associatifs, qui ont bien voulu participé à ce travail de recherche et avec qui les entretiens ont toujours été pour moi très instructifs.
Merci à ma directrice de recherche, Laetitia Bucaille, pour sa grande disponibilité, son écoute et ses conseils tout au long de cette étude.
Remerciements au Professeur François Dubet, avec qui les conversations furent, pour l’élaboration de ce mémoire, enrichissantes et formatrices.

INTRODUCTION

Le 2 décembre 2002, Nicolas Sarkozy et David Blunkett signaient un accord attestant la fermeture du centre de Sangatte de la Croix rouge. Ouvert initialement pour deux cents à trois cents personnes, le centre accueillait jusqu’à mille cinq cent migrants certains jours. La plupart de ces étrangers en situation irrégulière souhaitaient regagner la Grande Bretagne qui procure des conditions un peu meilleures dans tous les domaines mais qui est loin de pouvoir être présentée comme un eldorado pour les demandeurs d’asile. Une véritable misère humaine s’accumulait dans ce centre, représentant ainsi l’inefficacité française et la faiblesse de la coopération européenne en terme de politique d’immigration.
Peu de temps auparavant, « prenant l’ampleur d’un système débordé, d’une situation humanitaire catastrophique pour les demandeurs d’asile et une paralysie des politiques sur cette question, Jacques Chirac avait appelé de ces vœux une réforme lors de son allocution le 14 juillet ». De nombreux rapports émanant tant des services étatiques (le rapport récent de l’Inspection Générale des Affaires Sanitaires et Sociales notamment) que du réseau associatif ont dénoncé très ouvertement les faiblesses du dispositif d’accueil des demandeurs d’asile politique ; des délais de procédure « démesurés », une « pénurie d’hébergement », une prise en charge sociale insuffisante. Le dispositif d’accueil des demandeurs d’asile menacé de paralysie est ainsi révélateur de la situation de crise dont souffre la politique d’asile en France. 
La politique d’asile, inadaptée à l’heure actuelle, met en évidence l’incapacité des pouvoirs publics français face aux flux incessants d’arrivées des migrants. L’enjeu étant d’accueillir dignement, en respectant la tradition républicaine, sans toutefois faire de la France une terre attrayante. Les difficultés soulevées par la politique d’asile sont indissociables de celles relevées par notre politique d’immigration ; l’enjeu actuel du nouveau plan d’intégration étant d’afficher, parallèlement à une politique d’immigration « ferme », des mesures montrant que le France accueille ses immigrés.

Mais dans un premier temps, il est nécessaire de situer la création du dispositif et de mettre en évidence ses évolutions.
A partir du début des années cinquante, avec la signature de la convention de Genève relative au statut des réfugiés par la France en 1951, l’Etat protège les réfugiés en leur attribuant le statut et les associations prennent en charge l’accueil. Celles-ci sont essentiellement de deux types. D’une part, des organismes paraétatiques comme le SSAE (service social d’aide aux émigrants) qui bénéficient de l’aide et de la reconnaissance des pouvoirs publics. Ainsi, le SSAE s’est vu confier par l’Etat une mission de service public pour « organiser et assurer, dans le cadre de la politique d’accueil et d’intégration définie par le gouvernement, un service social spécialisé en direction des personnes d’origine étrangère vivant en France »
D’autre part, l’accueil des réfugiés était assuré également par des associations confessionnelles d’entraide comme la CIMADE (comité intermouvements auprès des évacués) ou le Secours Catholique.
A partir de 1973, une nouvelle forme d’accueil apparaît. C’est avec l’arrivée des réfugiés Chiliens qu’un dispositif spécifique est mis en place par les pouvoirs publics qui en confient la gestion à un regroupement d’associations. Elles agissent désormais pour le compte de l’Etat et sous son contrôle, l’accueil des réfugiés entrant dorénavant dans le cadre de l’action sociale. En 1975, l’Etat délègue à l’association France terre d’asile la coordination du dispositif, étendu par le décret du 15 juin 1976 aux réfugiés de toutes origines. A cette époque, plus de 90% obtenaient alors le statut de réfugiés et tout arrivant était autorisé à exercer une activité professionnelle.

	Ce dispositif fonctionnera selon les principes définis à ce moment là jusqu’en 1991, année au cours de laquelle le dispositif sera scindé en deux, afin de mieux distinguer les réfugiés hébergés dans les centres provisoires d’hébergement (CPH) et les demandeurs d’asile intégrant les centres d’accueil pour demandeurs d’asile (CADA). Ainsi, avec la création des CADA, émerge un système de prise en charge des personnes au titre de l’aide sociale, résultant notamment de l’interdiction du droit au travail pour les demandeurs d’asile prononcée en 1991.
Ainsi, depuis 1975, France terre d’asile gère et coordonne plus de quatre vingt dix centres. L’admission des demandeurs d’asile dans le dispositif national d’accueil est décidée théoriquement par une commission nationale d’accueil, présidée par un représentant de la Direction des Populations et des Migrations (DPM) tandis que FTDA en assure le secrétariat.
Ceci étant, le dispositif national d’accueil est aujourd’hui complètement saturé, suite d’une part à l’augmentation rapide des demandes d’asile dès la fin des années 80, et surtout à l’allongement des délais administratifs qui laisse les candidats dans une attente où ils n’ont ni statut, ni moyens.
	Ainsi, face à cette « paralysie » du dispositif national et de façon à répondre plus efficacement aux besoins locaux, ont été créées des commissions départementales.

	Sur Bordeaux, la commission locale d’admission regroupe depuis mars 2001 un ensemble de partenaires qui interviennent tous auprès des demandeurs d’asile mais de façon différente ; la Direction Des Affaires Sanitaires et Sociales (DDASS) dirige cette commission qui rassemble des représentants de la mairie de Bordeaux,  du personnel du Conseil Général, des assistantes sociales du SSAE, des travailleurs sociaux du COS (centre d’orientation sociale, association loi 1901), ainsi qu’une partie du personnel du CAIO (centre d’accueil, d’information et d’orientation, association loi 1901). 
L’engorgement sur le plan national se répercute bien entendu sur le plan local, puisque depuis environ trois ans les demandes d’asile déposées à la préfecture de Bordeaux ont connu une forte augmentation comme dans bien d’autres départements. Précisément, sur Bordeaux, le nombre de demandes est passé de cent quatre vingt dix en 1995 à trois cent sept en 2001.

 Ainsi, dans le cadre de ce mémoire, nous tentons de décrypter le fonctionnement de la politique d’accueil des demandeurs d’asile. Face à la conjoncture actuelle, nous nous sommes posés une première question, assez vaste, à savoir comment gère t’on en situation d’engorgement du dispositif national d’accueil, les flux d’arrivées des demandeurs d’asile dans notre département ?
Nous nous sommes aperçus, au fur et à mesure que progressait notre terrain, que le dispositif d’accueil, sur le plan local est extrêmement complexe ; il est difficile de distinguer les actions de chaque partenaire, de comprendre de qui émanent les financements, de préciser les compétences de chacun. En effet, La DDASS  coordonne le dispositif, mais interviennent également la mairie de Bordeaux, le Conseil Général, la Sonacotra, les associations qui se diffèrent de par leur identité et leurs logiques d’actions. En cette période de « crise », il ne semble pas (ou plus) y avoir de représentation unitaire dans l’action menée à l’égard des demandeurs d’asile. Ainsi, parallèlement aux structures spécifiques d’accueil, un dispositif d’urgence, dispositif local, fut progressivement mis en place et s’étend à mesure que les demandeurs d’asile, pour qui l’hébergement en CADA est à leur arrivée impossible, arrivent sur le territoire.. 

	Par conséquent, en situation de crise du dispositif d’accueil des demandeurs d’asile politique, l’action publique se conçoit de plus en plus en terme d’initiatives locales et partenariales. Il s’établit une déconcentration de la politique d’accueil relative à cette population, caractérisée notamment par une « territorialisation » des actions, expression indiquant le rôle du contexte local, du territoire et de ses acteurs  dans la conduite des actions menées à l’égard des demandeurs d’asile. 

	Cette problématique soulève de nombreuses questions ;
Concernant le dispositif en lui-même, nous nous sommes tout d’abord demandés en quoi il était si complexe. Après cette étude quelque peu descriptive, nous nous sommes intéressés à l’action des pouvoirs publics, dans un premier temps sur le plan local : nous avons donc cherché à comprendre ce que révélait la forte implication des associations au sein de ce dispositif, et parallèlement à cela, nous nous sommes questionnés sur le poids du « local » dans la conduite de l’action publique.
Puis, partant du territoire, nous avons élargi nos interrogations ; la multiplication des initiatives locales et partenariales remettent elles en cause le « pouvoir » étatique? L’Etat n’est, certes, pas l’unique représentant dans la politique d’accueil menée en faveur des demandeurs d’asile mais il nous semble pourtant qu’il en garde le contrôle. Nous nous sommes demandé si par la mise en place d’actions partenariales, l’Etat ne cherchait pas à limiter ses responsabilités en matière d’accueil des demandeurs d’asile politique.
Enfin, face à la crise du dispositif d’accueil, nous nous sommes interrogés sur la pertinence du droit d’asile aujourd’hui.
A ces diverses questions, nous pouvons émettre trois grandes hypothèses, chacune d’entre elles étant précisément développée :

Une première hypothèse mettant en évidence l’incapacité des pouvoirs publics en matière de gestion des flux de demandeurs d’asile ; elle consiste à considérer que cette situation « d’urgence sociale » en ce qui concerne l’accueil des demandeurs d’asile a contribué à l’émergence de solutions « bricolées » provisoires et instables pour les personnes qui n’ont pas pu accéder à un centre d’accueil. Dès lors, l’action publique à l’égard des demandeurs d’asile n’a pas, en situation de crise, de cadre centralisateur qui coordonnerait l’ensemble des opérations conduites. L’émergence d’initiatives locales et partenariales révèlerait un certain désengagement de l’Etat qui détient pourtant une mission d’accueil des demandeurs d’asile.
La seconde hypothèse fait référence au recours de l’Etat aux associations. Impliquer les associations est un moyen de s’adapter aux besoins locaux en déléguant le travail à des professionnels de terrain, de limiter ses responsabilités politiques et financières en matière de politique sociale. Le souci de faire face à l’urgence, c'est-à-dire concrètement de répondre aux demandes d’hébergement ne permet pas de mener de véritables missions sociales à l’égard des demandeurs d’asile. 
Enfin, la dernière hypothèse met en évidence les contradictions entre éthique de conviction et principes de responsabilité ; l’Etat cherche à contrôler les flux d’arrivées et se trouve dans une position ambiguë entre la volonté de créer des structures d’accueil permettant à la fois d’héberger et de dénombrer, mais dont une des conséquences est d’entraîner des effets d’« appels d’air ». La politique de l’Etat, de tradition républicaine et assimilationniste à l’égard des immigrés, ne peut, par principe politico philosophique favoriser la présence des communautés étrangères qui jouent pourtant un rôle primordial dans l’accueil des compatriotes, puisque ces derniers y bénéficient d’un hébergement, de ressources financières (très souvent acquises en travaillant au noir), mais également de ressources sociales et culturelles.
Ce dispositif « éclaté » est ainsi le miroir grossissant d’une politique d’accueil contradictoire.
Ces hypothèses ont été définies en début de parcours, c’est pourquoi toutes ne sont pas validées car la réalité du terrain ainsi que les arguments théoriques nous ont permis de nuancer certaines suppositions de départ.

Le plan élaboré tente de répondre à ces divers questionnements et hypothèses. 
Dans un premier temps, nous nous sommes intéressés au(x) rôle(s) joué(s) par les associations auprès des demandeurs d’asile. L’implication des acteurs associatifs, et c’est ce que nous avons cherché à analyser, est à la fois très forte, et ambiguë. Ils complètent les actions effectuées par la puissance compétente en la matière qu’est l’Etat, sans pour autant jouir d’une reconnaissance à la hauteur de leurs interventions. Les associations s’inscrivent donc dans la politique d’accueil des demandeurs d’asile, et se considèrent en véritables partenaires.
L’Etat n’apparaît donc plus en Etat tuteur ; le dispositif est désormais local et pris en charge par un ensemble de partenaires chargés d’élaborer des initiatives à l’égard des demandeurs d’asile arrivant sur la région bordelaise. Les observations effectuées sur notre terrain nous permettent de mener une réflexion sur l’action publique française ; le déclin du jacobinisme et le développement de la gouvernance.
Enfin, en troisième partie, nous nous demanderons si ce localisme fragilise la puissance étatique puis en découlera une réflexion sur les devoirs de l’Etat en matière d’accueil de l’étranger.

I° PARTIE - LE RÔLE DES ASSOCIATIONS
DANS L’ACCUEIL DES DEMANDEURS D’ASILE : 
UNE POSITION AMBIGUË .

En s’intéressant au dispositif d’accueil des demandeurs d’asile politique, nous nous sommes rendu compte, au fur et à mesure des rencontres et des informations qui nous sont apportées, de son éclatement et par conséquent de sa complexité ; une multitude d’acteurs interviennent, les financements émanent des institutions, des collectivités, des associations.. Très souvent il s’agit de ce que l’on appelle des financements croisés. 
Nous pourrions parler de dispositifs au pluriel mais l’inconvénient est que ce terme ne met pas suffisamment en évidence l’interdépendance des actions des différents partenaires conduites à l’égard des demandeurs d’asile. La politique d’accueil, telle qu’elle fut mise en place en 1991 par le biais de la création des dispositifs « CADA » est aujourd’hui en « crise », et ce depuis la fin des années 90. En réponse à cela s’est ainsi constitué un dispositif local chargé d’accueillir, d’héberger et dans le meilleur des cas de développer une  prise en charge sociale en faveur des demandeurs d’asile.
Il s’avère donc nécessaire, dans un tout premier temps de présenter le dispositif d’accueil sur le plan local en délaissant tous les aspects financiers et administratifs extrêmement complexes. Il s’agit donc, et c’est un des premiers objectifs de la sociologie, de rendre simple une réalité sociale complexe sans toutefois supprimer les principaux éléments qui la constituent.
	Puis, nous poursuivrons cette étude du « local » en nous attachant à la parole des acteurs associatifs, en mettant en évidence les observations que l’on a pu mener tout au long de ce travail d’étude. Nous analyserons ainsi précisément le rôle des associatifs auprès des demandeurs d’asile. Nous nous intéresserons, non pas tant à leurs actions proprement dites, mais davantage à leur implication au sein même de la politique d’accueil. Nous mettrons en évidence les obstacles auxquels doivent faire face les associatifs, puis par ce biais, nous soulignerons les contradictions révélées par l’intervention des associations au sein d’une politique d’Etat.
C’est en partant du local, de notre terrain, des matériaux recueillis au cours des différentes rencontres que nous avons tenté de construire par la suite un travail théorique et critique  sur la politique d’accueil à l’égard des demandeurs d’asile politique et dans une large mesure sur la politique française d’immigration.

A/ DISPOSITIF D’ACCUEIL DES DEMANDEURS D’ASILE : DU NATIONAL AU LOCAL.

1/ Le dispositif national d’accueil ( DNA)

La création du dispositif d’accueil dans les années soixante dix constitue un changement avec la situation qui prévalait au début des années cinquante et laisse apparaître une nouvelle répartition des rôles entre l’Etat et le réseau associatif.
En effet, à partir du début des années cinquante ; la convention de Genève sur les réfugiés étant signée par la France le 28 juillet 1951, l’Etat protège les réfugiés en leur attribuant le statut et les associations se constituent en véritable « relais » puisqu’elles prennent en charge l’accueil. Nous utilisons le terme « relais », adéquat sur certains points mais critiquable sur d’autres de façon à soulever un premier point sur la réflexion concernant le rapport entre l’Etat et les associations. Nous y reviendrons au cours de l’argumentation.
Dans les années cinquante, les rôles de chacun sont clairement identifiés. A partir du début des années soixante dix, les associations vont gérer le  dispositif d’accueil pour le compte de l’Etat, remplissant désormais une mission de service public. 
L’émergence du dispositif d’accueil prend donc appui sur des éléments qui existaient antérieurement, ce qui caractérise un des critères du mode d’intervention de l’Etat ; se servir de ce qui existe déjà pour agir dans un domaine particulier ; « tout le travail que l’on a fait sur la question de l’accueil, on est parti de l’existence parce que l’on part toujours d’un dispositif social existant » (Inspecteur DDASS).
Ainsi, à partir de 1973, l’arrivée des réfugiés chiliens accélère la mise en place d’un véritable dispositif d’accueil financé par l’Etat ; désormais, l’accueil des réfugiés entre  dans le cadre de l’action sociale.

Depuis 1991, la prise en charge des réfugiés et des demandeurs d’asile au sein du Dispositif National d’Accueil est distincte.
- Les Centres d’Accueil pour Demandeurs d’Asile (CADA) assurent le suivi individuel et les centres de transit permettent l’accueil temporaire des demandeurs d’asile, qui n’ont pas accès au CADA faute de places disponibles ou faute de disposer des documents administratifs nécessaires.
- Les Centres Provisoires d’Hébergement (CPH) accueillent les réfugiés après obtention du statut et les préparent à une insertion durable en France.
S’il est le dispositif d’accueil spécifique des demandeurs d’asile conventionnel, le DNA n’est pas le seul susceptible de les héberger. Les demandeurs d’asile ont en effet accès au Centre d’Hébergement et de Réadaptation Sociale (CHRS) «  de droit commun » et aux dispositifs d’hébergement d’urgence pilotés par la Direction Générale de l’Action Sociale (DGAS) et financés également au titre de l’aide sociale à l’hébergement. Les centres d’accueil d’urgence fonctionnent sur le principe de l’accueil inconditionnel des publics.

En théorie, le dispositif d’accueil est tel que nous venons de le décrire ; les informations émanent principalement du rapport effectué, à la demande du ministre de l’emploi et de la solidarité de l’époque, Mme Guigou, par des membres de l’Inspection générale des affaires sociales.
En réalité, le dispositif est fortement éclaté ; mentionnons quelques éléments purement descriptifs mais dont l’avantage est de mettre en évidence l’engorgement que connaît aujourd’hui, depuis déjà quelques années, le dispositif national d’accueil.

2/ La crise du dispositif d’accueil.

Le dispositif national d’accueil offre au 31 décembre 2002, 10317 places pour demandeurs d’asile. Malgré la création de plus de trois milles places depuis 2001, il présente tous les signes de la saturation :
- La durée moyenne de séjour dans les CADA s’allonge de cinq mois entre 1997 et 2000, passant de 365 jours à 504 jours.
- Pendant la même période, le nombre de demandes d’entrées en CADA non satisfaites passe de 698 à 5000.
Les demandes d’entrées dans le dispositif national d’accueil, qui représentent sur moyenne période entre 20 et 25% des demandeurs d’asile, augmentent plus rapidement que l’offre d’hébergement.

Face à la saturation du dispositif national d’accueil et son incapacité à absorber la demande, il est indiqué dans le rapport IGAS que les DDASS des départements d’arrivées des demandeurs d’asile ont développé des dispositifs ad hoc pour faire face à l’urgence, en s’appuyant sur les opérateurs habituels de l’hébergement d’urgence des publics en difficulté. Le dispositif qui s’est ainsi mis en place spontanément et dans l’urgence est difficile à coordonner : de multiples structures d’accueil dont l’objet est hétérogène interviennent. Parallèlement, les formes de financement sont elles mêmes multiples et sans grande lisibilité : crédits d’urgence débloqués par la DPM, crédits DGAS  consacrés à l’urgence sociale, (rares) financements des conseils généraux en faveur de l’hébergement des familles, recours à l’ALT.
Dans le rapport IGAS, il est ainsi mentionné que « la crise actuelle n’est pas qu’une simple crise conjoncturelle liée à l’augmentation des flux. Elle vient également souligner les limites d’un mode de régulation du DNA excessivement centralisé ».
En effet, théoriquement, comme nous l’avons déjà indiqué, c’est l’association France Terre d’Asile, par convention avec le Ministère de l’Emploi et de la Solidarité, qui a pour mission d’assurer l’animation, la coordination et le suivi du Dispositif National d’Accueil. Dans quelques mois, ce ne sera d’ailleurs plus le cas ; ses compétences en ce domaine étant transférées vers l’OMI, l’Office des Migrations Internationales, un service d’Etat ; « Les permanences d’accueil pour les demandeurs d’asile ont vocation à être intégrées au dispositif existant de l’OMI ».
Volontairement, nous n’en dirons pas davantage sur ce que révèle ce transfert de compétences, mais nous ne manquerons pas d’y revenir lorsque la réflexion s’y prêtera. 
Dans la réalité, nous pouvons constater que le dispositif est loin d’être si « centralisé » ; « le système d’enregistrement et de traitement centralisé de la demande d’hébergement est dépassé par des pratiques de régulation et d’admission locale dans les départements de forte arrivée ». Le national n’ayant plus la capacité d’absorber les flux d’arrivées, c’est sur le local, par le biais de ses acteurs, de ses moyens, des principes à respecter, que sont prises les initiatives. Examinons tout d’abord le dispositif local pour ensuite analyser ce que ces actions révèlent en terme d’action publique.

3/ Le dispositif local

La région bordelaise, comparée à d’autres, ne fait pas partie des régions les plus engorgées. Par exemple, si nous nous référons aux chiffres 2001 de l’OFPRA des « demandes d’asile annuelles par département de résidence », nous observons que 10212 demandes ont été déposées à Paris, 968 dans la région Rhône Alpes, et 307 sur Bordeaux…
Cependant, la saturation du dispositif local, sur Bordeaux est tout à fait visible et par conséquent problématique. Comme toutes les grandes villes, Bordeaux est suffisamment « touché » pour que le travail de terrain nous permette de mener une réflexion critique sur l’action publique à l’égard des demandeurs d’asile. Chaque département tâche, tant bien que mal, de mettre en place des mesures, parfois non coordonnées entres elles, ponctuelles, pour répondre aux demandes d’hébergement déposées par les demandeurs d’asile. 
Le dispositif se dit national puisqu’à l’heure actuelle, la bureaucratie est centralisée sur Paris, certes, les dossiers sont acheminés vers la capitale, mais la réalité du terrain, les demandeurs d’asile, familles ou isolés, se concentrent sur le local et c’est d’ici que les solutions doivent être recherchées. 

Pour ce travail d’étude, l’objectif était de rencontrer la quasi-totalité des partenaires qui travaillent autour du dispositif d’accueil des demandeurs d’asile, souhait réalisé en grande partie. Le réseau partenarial englobe la DDASS (à qui revient la direction du dispositif local d’admission), le conseil général, les associations gestionnaires des CADA (Sur la région Bordelaise, existent deux CADA, l’un sur Villenave d’Ornon depuis 1991 et l’autre sur Eysines ouvert récemment en décembre 2002. Le premier est géré par l’association du COS tandis que le second relève de la Sonacotra), le foyer d’urgence Leydet, l’association du CAIO, le SSAE, et une grande partie du tissu associatif bordelais. 

Au cours des entretiens, les partenaires ont souvent mis en évidence les ambiguïtés  auxquelles ils étaient tous les jours confrontés ; des situations humaines difficiles, des moyens insuffisants, un cadre législatif à respecter, une situation économique et politique délicate et une mission à remplir ! 
C’est dans ce cadre là, d’urgence sociale qu’ils doivent réserver aux demandeurs d’asile un accueil digne et respectueux sur le territoire français et plus spécifiquement sur la région bordelaise ; « on essaie de trouver des solutions palliatives mais c’est pas facile du tout (…), c’est du bricolage, souvent c’est du bricolage » (assistante sociale, CAIO), « c’est pas ce que l’on appelle du travail social (…), on est effectivement pris par une logique impérative qui est de trouver une mise à l’abri ».(conseillère, DDASS)
 
Aussi, c’est en partant du discours de nos acteurs que nous mettrons en évidence ce que peut révéler la complexité du dispositif local, la présence d’un nombre si important de partenaires, et leurs rôles dans l’action menée à l’égard des demandeurs  d’asile. 
En réalisant ce travail de terrain, nous avons été surpris de l’étonnante implication de certains acteurs dans l’accueil des demandeurs d’asile, et c’est en particulier le cas des associatifs. Ainsi, il nous a semblé essentiel de se pencher sur le rôle que détiennent les associatifs impliqués dans la politique d’accueil des demandeurs d’asile, parfois de façon officielle (c’est le cas des associations para étatiques), mais aussi, voire surtout, de façon implicite.
Ils représentent une force évidente sur la région, et ce dynamisme se manifeste notamment en faveur des demandeurs d’asile. De plus, historiquement, les associatifs ont toujours été présents à leurs côtés. Force évidente, et pourtant leur position reste souvent ambiguë ; les contradictions soulevées lors de nos rencontres révèlent celles de notre politique d’accueil, innovante, mais toujours très fermement critiquée.

B/ INSTITUTIONNELS ET ASSOCIATIFS ; LES LOGIQUES DU PARTENARIAT 

Nombreuses sont les associations qui orientent leurs actions en faveur de la population des demandeurs d’asile. C’est d’ailleurs  un regroupement d’associations qui est à l’origine du dispositif d’accueil. 
Sur Bordeaux, le tissu associatif est étendu et dynamique, ce que l’on retrouve certainement à l’intérieur des autres grandes villes françaises, mais il est tout de même souvent mentionné au cours des entretiens que cette présence est spécifique à la région ; « il y a un accent militant qui est connu et harchi connu sur la place bordelaise » (directeur du CADA d’Eysines).
 Le terme de « tissu associatif » ne doit pas supposer que les associations sont homogènes tant sur le plan de leurs identités que sur les objectifs qu’elles mènent. Bien au contraire, les associations se distinguent sur de nombreux points indéniables ; c’est précisément leurs différences qui fait la richesse de ce tissu associatif, même si parfois ces divergences complexifient leurs missions. 

1/ Réseau associatif et caritatif ; des identités associatives et des logiques d’action différentes.

	Nous avons pris contact avec une dizaine d’associations, ce que nous étions loin d’imaginer en début d’année lorsque notre volonté fut d’analyser le dispositif d’accueil des demandeurs d’asile politique. Pourtant, elles représentent une force incontournable du réseau partenarial local créé à destination de la population des demandeurs d’asile politique.
           Dans un premier temps, il s’agit de distinguer ces différentes associations de par leurs identités, leurs actions, leurs financements. En effet, nous rappelons que même si les associations forment ce que l’on appelle un tissu associatif, il n’empêche qu’elles sont toutes différentes les unes des autres.
	
J.P Masse met en relief ce que nous retrouvons sur le plan local, soit deux grands types d’associations :
 	 Les organismes para étatiques ; c’est le cas sur Bordeaux du SSAE, et du CAIO principalement et les associations dites « caritatives » avec pour celles que nous avons rencontrées Emmaus, le Secours Catholique, Saint Vincent de Paul, l’ASTIainsi que l’ALIFS. 
Ces deux grandes catégories d’associations se différencient sur de nombreux points ; les organismes para étatiques, remplissant une mission que l’Etat leur a confiée, sont engagés plus spécifiquement dans l’accueil des demandeurs d’asile. Cette implication plus ou moins forte, comme l’indique J.P Masse, constitue un premier critère de différenciation entre les associations dans leur rapport au dispositif, rapport en grande partie déterminé par l’existence, ou non, d’autres activités conduites par les organisations concernées. Ainsi, il apparaît que les associations para étatiques sont réellement spécialisées dans l’accueil des demandeurs d’asile politique, alors que les autres intègrent cette action dans des secteurs d’intervention plus larges, ce qui explique un engagement moindre de leur part.
Cependant, nous remarquons que le CAIO est certes spécialisé en matière d’accueil des demandeurs d’asile politique, mais depuis peu puisque la création d’une plate forme spécifique à cette population date de septembre 2002. En effet, le CAIO est une association loi 1901, qui fut créée en s’intégrant à la fin des années 80 dans un service social d’Etat spécialisé dans l’accueil des sans domiciles fixes. Aujourd’hui encore, cette activité est menée par l’association, ce qui signifie que le travail effectué à l’égard des demandeurs d’asile n’est absolument pas l’unique mission.
Quant au SSAE, c’est différent puisque même si les demandeurs d’asile ne constituent pas la seule population vers laquelle sont destinées les missions de l’association , cette dernière est tout de même spécialisée dans l’accueil des populations étrangères en difficulté.
Les autres associations, qui ne remplissent pas officiellement une mission de service public, mais qui sont très souvent financées par l’Etat, mènent des actions ponctuelles en faveur des demandeurs d’asile politique. Elles ne sont pas spécialisées mais manifestent malgré tout une solidarité à l’égard des demandeurs d’asile, en intervenant de différentes manières. Certaines sont compétentes dans le domaine juridique, c’est le cas de l’ASTI et de l’ALIFS. D’autres mènent des actions de « charité » comme EMMAUS ou Saint Vincent de Paul. En général, elles interviennent dans des domaines variés.

D’autre part, les associations para étatiques jouissent d’une importante reconnaissance de la part de l’Etat puisqu’elles travaillent pour son compte, ce qui suppose que leurs ressources financières, matérielles et humaines sont beaucoup plus importantes que ce dont disposent les associations caritatives. 
Par conséquent, ces dernières critiquent à la fois l’insuffisance des moyens et le peu de reconnaissance dont elles bénéficient de la part de l’Etat principalement, mais aussi de l’ensemble des partenaires. Nous y reviendrons par la suite, mais il est intéressant de noter que de par leur statut, elles n’ont pas la même relation avec la puissance étatique, ce qui ne va pas sans poser certaines difficultés. En effet, en ce qui concerne les associations para étatiques, l’affirmation d’une identité particulière n’est pas vraiment énoncée. La thèse de J.P Masse est d’ailleurs basée sur ce sujet ; il se demande précisément si « la gestion durable de cette mission de service public n’a pas eu de conséquences sur les identités associatives ». La problématique sur laquelle nous travaillons est différente, mais nous notons tout de même que les acteurs du réseau caritatif sont très critiques vis-à-vis des associations para publiques en général, et vis-à-vis du CAIO en particulier. Les raisons sont certainement nombreuses (financement ?, rivalité ?..) mais les professionnels du secteur caritatif considèrent que les associations remplissant une mission de service public perdent leur  capacité d’interpellation des pouvoirs publics ; « il y a d’autres associations qui le perçoivent vraiment, qu’on est vraiment aux ordres, qu’on n’est pas autonome, qu’on ne peut pas décider de quoi que ce soit » (assistante sociale, CAIO), « les relations sont un peu tendues (avec les associations publiques) parce que l’ASTI les trouve pas assez revendicatifs (…), ils gueulent pas assez pour pouvoir avoir plus de moyens » (associatif, ASTI). Cette citation met ainsi en évidence la question centrale de l’autonomie pour les associations, que nous serons amenés à traiter dans les pages suivantes.
Il existe ainsi un véritable fossé qui sépare les deux types d’associations, de par leur statut, leurs missions, la reconnaissance que les institutions leur accordent et pourtant ils sont amenés à travailler ensemble en partenariat. La coordination entre les différents acteurs associatifs se révèlent efficace sur la région, mais toutes les différences qui séparent les associations para étatiques des associations caritatives engendrent des ambiguïtés dans les rôles que doit jouer chacun des partenaires associatifs auprès des demandeurs d’asile. 

2/ Les associations entre dépendance et capacité d’interpellation des pouvoirs publics.

a/ La légitimité associative.

L’Etat avec son modèle républicain a toujours induit une méfiance vis-à-vis de toute forme de groupement qui viendrait s’interposer entre lui et le citoyen. 
Pourtant, les associations sont bien présentes et utiles, notamment depuis le mouvement de décentralisation. En effet, la décentralisation mise en œuvre à partir de 1983 est un appel lancé aux associations à « s’insérer plus étroitement dans le tissu social, à se positionner comme partenaires et à découvrir les vertus de la concertation inter associative » . L’essor associatif s’accentue durant les deux dernières décennies « avec le désengagement de l’Etat et la déstructuration du lien social, concomitante de la crise économique » 
Il existe une concurrence réelle entre l’univers des associations et l’univers de la politique, « les politiques refusent l’irruption des idées associatives dans leur champ, et les associations sont à tort frileuses devant les idées politiques ».
 Dans le domaine du droit d’asile, l’intervention de l’Etat est fortement remise en question. Les associations, regroupées pour certaines en collectif ont contribué à cette remise en question mais nous constatons que la situation ne change pas rapidement. Lors d’un entretien avec une assistante sociale du SSAE, il nous a été dit que les critiques énoncées dans le rapport IGAS sont celles qu’ont toujours mises en évidence les associations, signe qu’elles sont tout de même prises en compte et qu’elles ont par conséquent une capacité d’interpellation des pouvoirs publics ; « de toute façon, ce que la coordination asile a proposé, y’a des fonctionnaires qui ont proposé presque la même chose dans le rapport IGAS » (assistante sociale, SSAE)

 En revanche, le fait que le dispositif tarde à être transformé nuance cette idée. Ainsi, se pose la question de l’indépendance des associations et de leur capacité à interpeller les pouvoirs publics, et ce d’autant plus lorsque la situation est jugée très problématique, comme c’est le cas pour le dispositif d’accueil des demandeurs d’asile politique.

b/ coexistence de l’action militante et d’une mission de service public.

Une des premières difficultés rencontrées par les associations, c’est la coexistence de financements publics et privés. Pour celles qui doivent assurer une mission de service public, la liberté d’action est assez restreinte ; « les pouvoirs publics avaient besoin d’une association créée de toute pièce, qui puissent coller à ce service d’Etat et le chapoter sans qu’il y ait une incompatibilité entre un service social d’Etat et une association qui ne soit pas collée à une obédience ni religieuse, ni politique » (assistante sociale, CAIO). Par conséquent, il est évident que la marge de manœuvre de l’association du CAIO est limitée, et que le militantisme n’est pas de rigueur.
Par exemple, JP Masse montre dans sa thèse que les associations qui assurent aujourd’hui une mission de service public dans le cadre du dispositif d’accueil des demandeurs d’asile politique ont progressivement modifié leur logique d’action. Il se pose la question à savoir « dans quelle mesure la gestion du dispositif d’accueil des réfugiés a eu des conséquences sur les associations qui en ont la charge. (….) l’évolution constatée ou constatable voudrait que les associations perdent progressivement, dans une certaine mesure leur capacité d’interpellation des instances étatiques et leur caractère militant pour ne devenir que les organismes gestionnaires de la mission de service public qui leur a été confiée ».
J.P Masse a travaillé sur l’association France Terre d’Asile et ce que l’on peut retenir des entretiens, c’est que France Terre d’Asile joue encore sur les deux facettes ; elle a toujours ce côté militant qui est certainement moins fort qu’auparavant mais qui lui permet de se faire « entendre », elle fait par exemple partie de la Coordination française pour le Droit d’Asile, alors que c’est une association sous le contrôle de l’Etat qui n’a donc pas (ou plus) une liberté totale d’action puisque en quelque sorte elle doit « rendre des comptes » ou « obéir aux ordres » ; « France terre d’asile, ils ont deux facettes, ils ont la gestion du dispositif, financé par l’Etat, ils ont un budget pour ça et à côté de ça, c’est une association militante, c’est l’ambiguïté de France terre d’asile » (directeur du CADA de Villenave). 
D’après les informations recueillies, France terre d’asile ne coordonnera plus dans quelques mois le dispositif national d’accueil. Il est précisé dans le rapport IGAS le propos suivant ; « la mission (confiée à l’IGAS) estime que ce rôle d’opérateur (d’associatif) parmi d’autres opérateurs n’est pas compatible avec l’existence d’une mission de service public aussi délicate que celle de l’animation du DNA (dispositif national d’accueil) ». Cette affirmation est révélatrice de l’extrême difficulté, voire plutôt l’impossibilité pour les associations para publiques de faire coexister à la fois une mission de service public et une action militante.

Les associations para étatiques, dépendantes de l’Etat, ne sont pas les seules à disposer d’une faible capacité d’interpellation. C’est également le cas pour certaines  associations caritatives intervenant notamment à l’égard des demandeurs d’asile. Mais cette position n’est pas formulée explicitement ; dans la plupart des cas, il s’agit surtout de faire en sorte d’être suffisamment discret pour que les pouvoirs publics répondent à leur demande de subvention ; « on fait pas ce genre de choses (militer) (…) se démarquer par rapport à la DDASS, au conseil général, à la préfecture et faire beaucoup de bruit, c’est peut être une chose bonne en soi mais après vous êtes complètement à côté, vous ne pouvez rien obtenir » ( associatif, St Vincent de Paul).
Les associations qui n’hésitent pas à militer et à critiquer l’intervention de l’Etat dans ce domaine sont en général reconnues et financées quasi exclusivement par des fonds privés. Dans le domaine du droit d’asile, ce type d’associations, constituées en « contre pouvoir » existent mais toutes n’ont pas la même capacité d’influencer les décisions politiques ; nous notons le poids du Secours Catholique qui détient une vraie place sur la scène publique nationale ; « nous qui sommes sur le terrain et nous qui sommes en présence quotidienne avec ce public là, donc là je crois que ce contre poids peut faire que les gens qui établissent des lois ou qui établissent des projets puissent réajuster en fonction de ce que vivent les associations et comment elles vont le restituer donc on a un jeu important à jouer vis-à-vis des politiques » (associatif, secours catholique). A l’opposé, les bénévoles de l’ASTI,  ne parviennent pas à se constituer en puissance influente ; « c’est quand même un mode de fonctionnement particulier de dire « je milite, je milite, mais ça sert à rien », enfin je veux dire il faut en vouloir quoi, des fois on se dit « mais on est con quand même, on ferait mieux d’aller au ciné » (associatif, ASTI). L’ASTI est une association  militante, en parti financée par le FAS, mais ses moyens financiers et humains ne sont tout de même pas très importants. L’ASTI souffre probablement d’un déficit de reconnaissance des pouvoirs publics en raison notamment de ses actions très revendicatives ; l’association a par exemple conduit la préfecture de la Gironde en justice, reprochant certains traitements administratifs à l’égard des demandeurs d’asile.
Or le militantisme a ainsi d’autant plus de chances d’aboutir lorsque l’association est reconnue sur la scène publique, autant par la population que par les institutionnels.

Aujourd’hui, les associations représentent une véritable force sociale. Elles sont présentes dans tous les domaines sociaux ; emploi, logement, scolarité… . Un associatif nous fait part de son opinion ; « si on recense toutes les associations qui travaillent aujourd’hui dans le domaine social et la précarité, c’est colossal (…), si on réunit toutes nos forces et que l’on arrive à valoriser le bénévolat en terme financier (…), toutes les aides que l’on donne, si on les multiplie et que l’on fait une addition, c’est un budget faramineux » (associatif, secours catholique).
D’après le rapport de la cour des comptes, les associations sont considérées comme des vecteurs possibles de l’action publique dans de très nombreux domaines d’intervention ; des pans entiers des politiques sociales leur sont confiés par l’Etat. Le monde associatif du secteur social et l’Etat entretiennent donc des relations étroites, précisément parce que le monde associatif pallie aux carences de l’Etat.
3 / Etat/associations ; quelles relations ?

a/ partenaires ou prestataires des politiques publiques ?

Il s’agit de montrer que les associations, quelque soit leur statut, sont considérées théoriquement par les pouvoirs publics comme de véritables partenaires, alors que dans la réalité, elles sont rapidement « traitées » comme des prestataires des politiques publiques.

En ce qui concerne leur implication dans le dispositif d’accueil des demandeurs d’asile, tous les partenaires institutionnels affirment leur utilité et leur efficacité. Sans leur soutien, « le dispositif exploserait » (associatif, secours catholique)
Comme nous avons pu le voir précédemment, on distingue divers degrés d’interdépendance entre l’Etat et les associations au financement desquelles il contribue. Le rapport note « bon nombre d’associations assurent d’ailleurs un rôle d’intermédiation entre l’administration et ses usagers les plus démunis. Ainsi, en est il de l’aide juridique aux demandeurs d’asile ». En effet, aucun service administratif n’apporte à ce jour une aide juridique aux demandeurs d’asile. Ce sont aux associations d’intervenir dans ce domaine là, ce qui fait notamment réagir un bénévole ; « de toute façon, nous les associations on devrait même pas exister, l'Etat devrait créer ses propres services pour aider les demandeurs d’asile à constituer leur dossier » (associatif, ASTI)
C’est ce que l’Etat fait à travers l’association du CAIO, qui certes, est une association, mais sous son contrôle total ; le CAIO bénéficie exclusivement de financements publics et des fonctionnaires du Conseil Général ont été mis à disposition. Ont été embauchés des juristes qui aident à la constitution des dossiers. Néanmoins, il est vrai qu’il ne s’agit pas d’un service d’Etat, service administratif ; le statut associatif a d’avantage de légitimité aux yeux de la population que ne peut en avoir un service d’Etat sur lequel s’inscrivent rapidement les termes de « bureaucratie », « attente », « paperasserie » etc…
Cependant, malgré la légitimité dont elles bénéficient de la part de l’opinion publique, les associations sont elles considérées comme de véritables partenaires ou de simple prestataires ? Comment sont elles réellement perçues par les pouvoirs publics ?

Lorsque nous nous intéressons aux ouvrages traitant spécifiquement de l’essor des associations, il est constamment rapporté que les associations s’institutionnalisent et se professionnalisent, les deux phénomènes étant directement liés. 
Selon M. Barthélemy, la force du système associatif a été, jusqu’aux années quatre vingt, de fonctionner en complémentarité avec l’action publique. Depuis, dans presque tous les secteurs, l’initiative « privée », le mouvement social et les politiques publiques oeuvrent de concert si bien qu’aujourd’hui, la situation française se caractérise par un « associationnisme » au service de l’utilité publique et par une identification implicite de l’action associative à l’action publique.
Précédemment, nous avons montré qu’il est difficile, pour une association de recevoir un financement public, de bénéficier par conséquent d’une certaine reconnaissance, tout en menant des actions militantes. Les associations les plus revendicatives reçoivent davantage de dons privés que de subventions publiques. 
A travers son retrait, l’Etat définit les paramètres en même temps qu’il délègue sur le terrain, aux associations, la responsabilité d’un certain nombre de missions. Dès lors, les associations deviennent progressivement des sous traitantes de l’action publique et risquent de s’institutionnaliser. En même temps, elles sont proches à la fois du terrain, des acteurs, des problèmes et disposent donc davantage de souplesse que les structures administratives. Il est évident que les objectifs de l’administration sont totalement différents de ceux des associations ; l’administration s’attache à faire respecter la loi tandis que les associations se donnent pour mission de soulager le malheur humain. Les demandeurs d’asile sont angoissés à l’idée d’aller à la préfecture et préfèrent souvent s’orienter vers une association pour un problème d’ordre administratif ou juridique. La vocation et la proximité des associatifs constituent de réels avantages pour traiter plus efficacement les problèmes qui se posent aux demandeurs d’asile. Les associatifs font du cas par cas, écoutent les histoires de chacun, ce que ne peut faire le bureaucrate. Dès lors, travailler en adoptant une attitude proche et compréhensive justifie l’efficacité des associatifs auprès des demandeurs d’asile.

En ce qui concerne notre terrain d’étude, il est surprenant de voir autant d’associations se mobiliser pour venir en aide aux demandeurs d’asile. Les associations qui gèrent une mission de service public (SSAE, FTDA, CAIO) sont des « prestataires de service », c’est leur mission, c’est donc incontestable ; « on n’est que des techniciens » (assistante sociale, SSAE), « le CAIO a été créé avec la volonté de la DDASS (…), c’est une association qui a été créée de toute pièce et qui n’a pas une réalité de militants » (assistante sociale, CAIO). Nous montrerons par la suite ce que révèle cette délégation de plusieurs missions de la puissance étatique vers certaines associations que l’Etat a lui-même sélectionné selon des critères précis.
Cependant, il est intéressant de noter que s’établit également un processus de délégation vers le tissu caritatif mais qui ne s’effectue pas de manière directe de l’Etat vers ce réseau. Le mécanisme est beaucoup plus implicite et très ambigu. Au cours d’un entretien à la Ddass, il nous est rapporté le propos suivant ; « c’est vrai qu’actuellement une association qui vient nous dire «je voudrais des financements parce que j’accompagne des demandeurs d’asile sur leur démarche de droit d’asile… », nous on a mis en place un dispositif, enfin à priori y’a peu de chance qu’on les finance ». Par conséquent, l’Etat, soit la ddass sur le plan départemental, ne finance pas directement des associations hors dispositif d’accueil local. Cependant, puisque ce dispositif (financé en grande partie par l’Etat), ne dispose pas des moyens nécessaires pour répondre aux besoins des demandeurs d’asile politique concernés, ce sont les associations para étatiques, financées par l’Etat et sous son contrôle qui mènent un partenariat large et nécessaire avec les associations caritatives. Ainsi, la situation est réellement ambiguë car théoriquement l’intervention du réseau caritatif ne semble pas être primordiale, dans tous les cas il n’est pas reconnu alors que dans la réalité il est fortement sollicité.
Concrètement sur Bordeaux, l’association du CAIO ou bien le Service Social d’Aide aux Emigrants mènent des actions précises en faveur des demandeurs d’asile mais ces associations ont toujours recours au tissu caritatif ; il est inenvisageable pour ces professionnels de travailler seulement avec ce que leur octroie directement l’Etat, les moyens débloqués sont insuffisants pour que le dispositif puisse fonctionner. Ainsi, certains associatifs jugent cette situation totalement anormale ; « on est connu par le Caio qui nous envoie des tas de gens, mais même le 115 qui nous appelle pour les chambres (….), quand ils sont saturés et qu’ils en ont trop, ils s’adressent à nous alors moi je les ai rappelé et je leur ai dit « écoutez, il faudrait peut être mettre les choses au point » (associatif, Saint Vincent de Paul). 
Ainsi, les caritatifs sont d’un côté un relais, apportent des moyens complémentaires, mais en même temps nous avons le sentiment que ce rôle précis est de plus en plus détourné ; ils apparaissent parfois davantage en tant que prestataires ou opérateurs vers qui les partenaires se tournent spontanément pour trouver de l’aide. Cette situation est souvent dénoncée par ceux qui la subissent ; « stop ! le tissu associatif ne doit pas pallier au fonctionnement de l’Etat, c’est de la responsabilité de l’Etat, il faut pas renvoyer ça sur les associations en disant « c’est vous qui devez faire ». L’Etat, il est responsable (…), on sait très bien que l’Etat peut pas, n’a pas les moyens, donc on est bien là pour l’aider un petit peu puisque la générosité publique elle est là quand même, elle est faite aussi pour aider (…), mais on n’est pas opérateur, on n’est pas à la solde de.. » (associatif, secours catholique).

Dès lors,  ces associations caritatives ne sont pas entièrement dépendantes, c'est-à-dire qu’elles ne servent pas la politique de l’Etat ou qu’elles n’agissent pas comme des « poils à gratter » des décideurs. Le tissu caritatif est plutôt a-politique, les associatifs insistent sur le fait qu’ils ne sont rattachés à aucun parti politique, même si nous sentions que leurs opinions personnelles étaient très fortes ; « associations qui que nous soyons, nous souhaitons garder une totale indépendance vis-à-vis des partis politiques quelqu’ils soient (…), nous ne souhaitons pas nous associer dans nos actions à des partis politiques, si ce n’est quand il y a eu des problèmes comme il y a eu au mois de juin où on a pris position sur des risques de dérives pour la République ». Cette remarque met en évidence toutes les ambiguïtés que révèle le terme « a-politique » ; se tenir en dehors de la lutte politique, sauf dans certains contextes… . Néanmoins, le réseau caritatif entretient une relative indépendance avec les politiques publiques conduites en France.
Prestataires ou partenaires des politiques publiques ? la limite est très floue, en particulier pour les associations caritatives. Considérées comme un véritable relais à l’action des organismes para publics, elles deviennent progressivement indispensables sans bénéficier pourtant d’un vrai statut de partenaire.

b/ complémentaires mais pas décisionnaires.

Les associations assurent une complémentarité essentielle dans le cas du dispositif d’accueil des demandeurs d’asile, alors que les structures institutionnelles restent les seules à prendre les décisions et à fixer les priorités des politiques publiques.

Insistons d’abord sur le fait que la création du dispositif d’accueil prend appui sur des éléments existants antérieurement ;un regroupement d’associations, tant para étatiques que caritatives est à l’origine du dispositif puisqu’elles prenaient déjà en charge l’accueil des réfugiés dès les années cinquante. Ainsi, l’action associative a précédé l’intervention des pouvoirs publics. Cette situation ne doit pas se restreindre à ce cadre particulier ; en effet, de façon générale, l’Etat nourri sa réflexion de l’expérience acquise par le monde associatif et recourt de plus en plus à celui-ci pour élaborer ou mettre en œuvre les politiques publiques. Le recours de l’Etat aux associations recouvre des réalités diverses sur lesquelles nous réfléchirons dans les pages qui suivent.

Encore une fois, il s’agit de distinguer les associations para étatiques du tissu caritatif. En effet, les premières ont beaucoup plus de poids dans le processus de décision que n’en ont les associations caritatives. 
Même si la présence du tissu caritatif est tout à fait nécessaire dans l’accueil de la population des demandeurs d’asile, il semble que le chemin soit long avant que ces associations ne deviennent de véritables partenaires des politiques publiques puisque ce statut de partenaire nécessite une reconnaissance politique que les organisations caritatives n’ont pas et, pour la plupart ne souhaitent pas avoir. De plus, elles seront partenaires lorsqu’elles « valid(eront) les options publiques sur un territoire donné », autrement dit lorsqu’elles seront notamment intégrées dans les commissions locales d’admission. Dès lors, la position du réseau caritatif est assez ambiguë puisqu’il souffre d’un manque de reconnaissance de la part de l’Etat compte tenu de l’aide qu’il apporte ( et notamment en matière d’accueil des demandeurs d’asile) mais souhaite se tenir à distance des institutions pour garder sa liberté de manœuvre. Au cours des entretiens, il nous a été indiqué que les partenaires s’étaient posés la question à savoir s’il fallait intégrer les associations caritatives les plus concernées au sein des commissions locales d’admission. La grande majorité était d’accord pour répondre non ; les explications n’ont pas vraiment été explicitées mais nous pouvons imaginer qu’intégrer des militants au sein des commissions peut devenir au fil du temps délicat à gérer pour les partenaires institutionnels, car ils défendent des positions souvent opposées.

Ainsi, nous notons une hiérarchisation implicite des associations dans les systèmes de partenariats locaux. Le rôle de contre pouvoir est difficile à imposer pour les associations situées au « bas de l’échelle associative », victimes d’un manque de reconnaissance. Toutefois, les plus militantes d’entres elles y parviennent et constituent une véritable force de proposition. Elles sont, selon les partenaires, réellement nécessaires ; « les associations qui ont vocation à militer (..), elles sont un peu un poil à gratter, enfin c’est la vocation des associations militantes de pointer les discordances » (conseillère, DDASS), « je pense que c’est important (le militantisme), les institutions, les pouvoirs publics sont sensibilisés aux problèmes rencontrés par cette population grâce à l’action de diverses associations » (assistante sociale, CAIO).

Les organismes para étatiques ont un rôle plus important dans le processus de décision des politiques publiques,et ce pour plusieurs raisons ;
Puisqu’ils bénéficient d’une reconnaissance politique, ce sont de réels partenaires. Lors des commissions locales, se réunissent tous les partenaires c'est-à-dire, en tant qu’institutions ; la DDASS, le Conseil Général et la mairie puis en tant qu’associations ; le CAIO, le SSAE, et le COS. Ces associations ont réellement leur place au cours de ces commissions ; il y a un vrai échange entre tous les partenaires et les associations peuvent à ce moment là interpeller les pouvoirs publics. 
En revanche, le statut de partenaire n’implique pas pour autant un statut de décideur ; ces associations assurent une complémentarité indéniable alors que les structures politiques restent les seules à prendre les décisions et à fixer les priorités des politiques publiques ; « le ministère avait demandé au SSAE de le gérer (le fond d’assistance aux réfugiés) et puis de définir les critères avec le ministère mais il y avait à une époque une commission (…), cette commission était présidée par le ministère des affaires sociales, par la DPM (…), c’était eux qui avaient le pouvoir de décision » (assistante sociale, SSAE).
En fait, les associations para étatiques sont beaucoup plus impliquées dans le processus de décision sur le plan local que sur le plan national. Les questions politiques, stratégiques que l’on retrouve dans tous débats nationaux sont laissées en suspens sur le territoire local car la réalité de la situation est très pesante. Il s’agit donc, avant de s’immiscer dans des discussions politiques complexes, de réagir ponctuellement aux problèmes posés en fonction des moyens dont les acteurs locaux disposent ; il s’agit de trouver des solutions d’hébergement, des remèdes pour faire la cuisine lorsque les appartements ne s’y prêtent pas, trouver des écoles à proximité… Le partenariat s’exerce de façon tout à fait concrète sur le plan local, et se montre efficace sur la région. Par exemple, nous n’y retrouvons pas les querelles inter associatives présentes sur le plan national.
Les associations sont d’autant plus puissantes qu’elles se regroupent entres elles, associations para étatiques et confessionnelles, pour former des comités nationaux à partir desquels elles peuvent critiquer les mesures gouvernementales, en proposer d’autres.. Mais, sur le plan local, la situation du dispositif est tellement problématique que la mission première des associations est d’essayer de désengorger le dispositif en apportant un maximum d’aide avant de se  constituer en contre pouvoir puissant et mener des actions revendicatives et militantes.

Ainsi, après avoir démontré les logiques du partenariat qui s’établissent entre l’Etat et les associations, il s’agit de comprendre les raisons de l’implication des associations dans ce domaine en particulier et dans la sphère sociale en général.

4/ Une logique de délégation.

La tendance est de plus en plus marquée à la privatisation systématique de tout ce qui dans le domaine social, relève de l’intervention publique. Les associations se retrouvent ainsi investies d’une mission de service public et acceptent donc de devenir des « partenaires opérationnels ». Dans le cadre de l’accueil des demandeurs d’asile politique, les pouvoirs publics contribuent à cette mission par l’intermédiaire de l’action associative en subventionnant des associations à qui sont confiées ,par délégation, une mission de service public. Par conséquent, cet apport de financement n’engendre pas uniquement des effets pervers, puisque nous pouvons voir dans ces financements publics le signe de l’engagement de l’Etat dans la protection des demandeurs d’asile. Ainsi, il faut donc y voir, au-delà du risque de « frein » à l’action militante qu’il représente, l’implication des agents de l’Etat sur le terrain, la reconnaissance par l’Etat du rôle joué par les associations (para étatiques), et l’occasion d’un dialogue quotidien avec les pouvoirs publics. 

Ainsi, se pose la question à savoir pour quelle(s) raison(s) les pouvoirs publics ont tant recours aux associations dans le cadre général des politiques sociales, et en ce qui nous concerne dans le cadre des familles étrangères demandant l’asile ?
Financièrement parlant, le coût est moindre lorsque les missions sont déléguées à des associations para étatiques, relayées dans le cas de notre terrain, par le tissu caritatif. Les moyens financés par l’Etat sont complétés par d’autres ressources, qui, à l’origine, ne sont pas forcément destinées aux demandeurs d’asile.
L’action des associations se fonde en priorité sur une logique de proximité, de l’action concrète et de l’immédiateté. Les acteurs bénéficient ainsi d’une forte légitimité parce qu’ils sont efficaces sur le terrain. Le travail du fonctionnaire qui s’effectue en service, ne permet pas une intervention aussi immédiate. Ainsi, les acteurs associatifs assurent une proximité sociale et culturelle avec la population étrangère. En situation de crise, les associatifs se professionnalisent de plus en plus dans le domaine du droit d’asile car ils sont très sollicités, d’une part par les demandeurs d’asile qui s’orientent spontanément vers eux, et d’autre part, par les partenaires.  
En déléguant une partie de ces missions à l’action associative, la responsabilité des pouvoirs publics s’est ainsi amoindrie. Par exemple, une assistante sociale note que France terre d’asile a reçu de nombreuses critiques depuis que le dispositif est engorgé, mais elle note que FTDA est totalement dépendante des ressources que lui verse l’Etat. Par conséquent, les remarques devraient être, selon elle, adressées en priorité au gouvernement qui ne débloque pas suffisamment de moyens, limitant l’efficacité de l’association. Dès lors, déléguer des missions aux associations, c’est aussi un moyen pour l’Etat d’échapper aux critiques.

Le thème du « désengagement de l’Etat » n’est pas pertinent compte tenu notamment de l’implication financière de l’Etat auprès des demandeurs d’asile. Cette logique de délégation constatée dans le domaine du droit d’asile, comme dans de nombreux secteurs du social, marque plutôt une transformation dans le mode d’action de l’Etat. En effet, le dispositif d’accueil, à l’origine centralisé, est aujourd’hui en crise, incitant la formation progressive d’un « localisme » par le biais de la mise en place d’un dispositif local d’où émergent des initiatives partenariales. La logique associative, en forte expansion dans le domaine du droit d’asile, marque fortement ce processus de localisation, symbole du déclin de l’Etat jacobin.

II° PARTIE - ACTIONS LOCALES  ET PARTENARIALES :TRANSFORMATION DE L’INTERVENTION PUBLIQUE

En analysant l’implication des acteurs associatifs au sein du dispositif d’accueil des demandeurs d’asile politique, nous mettons en évidence implicitement deux éléments importants (entres autres) du modèle français des politiques publiques ; la fin d’une époque du « tout Etat » et le glissement vers un Etat partenaire, et une territorialisation de l’action publique c'est-à-dire une prise en compte du contexte local, du territoire par l’Etat et ses partenaires pour la résolution des problèmes publics.
Ainsi, il s’agit de préciser ces différentes notions en nous référant à notre terrain d’étude, soit le dispositif d’accueil local des demandeurs d’asile politique qui est une illustration précise des apports théoriques abordés.

Les modes d’intervention de l’Etat sur la société ont, depuis les trente dernières années, connu des mutations avec la crise de l’Etat providence. La puissance de l’Etat français se trouve prise en tenaille entre la construction européenne et la décentralisation.
Selon P. Duran, l’action publique est caractérisée par un double mouvement d’expansion ; la seule figure de l’Etat dans l’espace public est remise en cause avec l’union européenne et la décentralisation notamment, puisque l’on constate une intrusion des acteurs privés dans la mise en œuvre des politiques publiques affaiblissant la distinction public/privé. 
C’est notamment ce que nous constatons à travers l’action associative et notamment le recours par l’Etat du secteur caritatif dans l’accueil des demandeurs d’asile politique. 

A/ D’UN ETAT TUTEUR A UN ETAT PARTENAIRE.

1/ l’Etat en question

	Les années 80 marquent une profonde transformation du rôle de l’Etat en France. En une décennie, le modèle français de l’Etat centralisé et volontariste a été mis à mal, sans doute définitivement conclut Pierre Muller.
Mais en quoi consistait le modèle traditionnel français de politiques publiques ?
	Selon l’auteur, le modèle français présentait trois caractéristiques spécifique ; la haute administration contrôle l’essentiel de l’agenda politique et détermine ainsi la grille des problèmes pris en compte par les politiques publiques. L’organisation des groupes sociaux par l’Etat est également une des caractéristiques du modèle traditionnel français, à savoir que dans chaque domaine d’intervention de l’Etat se constitue un acteur dominant qui incarne la gestion du secteur par l’Etat. Enfin, la gestion du territoire à partir du centre était représentatif du modèle Napoléonien ; alors que la plupart des pays européens ont constitué un ou plusieurs niveaux de gouvernement local, la France a constamment limité le rôle des autorités locales.
Ainsi, nous constatons dans le modèle traditionnel français une surévaluation du rôle de l’Etat et des élites administratives. Aujourd’hui, l’Etat joue un rôle qui reste tout à fait prédominant et nous le démontrerons au sujet de l’accueil des demandeurs d’asile, mais c’est son mode d’action qui s’est transformé face aux dilemmes qui lui sont posés.

	Grâce au processus de décentralisation se met en place une véritable logique de gouvernement local en rupture avec la tradition française d’administration du territoire par le centre. Ainsi, la décentralisation conduit à l’instauration de nouvelles autorités politiques qui fondent leur légitimité sur leur capacité à résoudre l’ensemble des problèmes posés sur leur « territoire ». A titre d’exemple significatif, frappées de plein fouet par la crise, les villes et les banlieues sont révélatrices de l’interconnexion des phénomènes sociaux. Sur un même territoire et sur un même problème, de nombreux acteurs publics sont susceptibles d’intervenir selon les circonstances du moment ; l’Union Européenne, les administrations de l’Etat, la région, le département, la commune. Mais l’Etat assure un minimum de présence locale.
Dans le cadre du dispositif d’accueil des demandeurs d’asile politique, en situation de crise, de nombreux acteurs sont sollicités, et les financements sont par conséquent multiples. Interviennent la ville de Bordeaux, le département, la région mais aussi l’Europe à travers le Fond Européen des Réfugiés (FER). Les modes de financement sont très dispersés, ce qui accentue la complexité du dispositif.
	Tant dans le cas problématique des banlieues que dans celui de l’accueil des demandeurs d’asile, l’Etat n’a pas les capacités à résoudre seul les problèmes. En effet l’action publique est aujourd’hui confrontée à l’existence de problèmes dont la solution dépasse le cadre d’une seule organisation. 
Selon P. Duran et J.C Thoenig, l’affaiblissement de l’Etat, de ses outils d’intervention, souligne les profondes transformations survenues dans les modes de traitement des problèmes collectifs en l’absence de capacité de guidage central parce que la régulation ne relève plus d’une solution unique et stabilisable.
	La politique d’accueil des demandeurs d’asile est aujourd’hui fortement critiquée. Le dispositif national des CADA est insuffisant face aux flux d’arrivées. Ainsi, l’Etat, pour davantage d’efficacité (notamment) a sollicité la coopération de divers acteurs, dont l’objectif principal est de répondre à la demande et par conséquent d’accroître les moyens dégagés par la puissance étatique.

	L’appareil d’Etat, seul n’est plus le lieu de définition des problèmes publics ; le règlement de ces problèmes relève plus du territoire. Dès lors, si les problèmes politiques se résolvent plutôt par le bas, les structures d’élaboration et de mise en œuvre de l’action publique s’en trouvent bouleversées ; l’Etat doit travailler en partenariat (puisqu’il est privé de son hégémonie) et doit établir des mesures sur le plan local, en négociation.
L’engorgement du dispositif national s’est obligatoirement déversé sur les dispositifs locaux, certains plus encombrés que d’autres ; les problèmes étant repérés sur le plan local, il est nécessaire de tenir compte du contexte local dans la résolution de ces problèmes.

	Toutefois,la perte de centralité de l’Etat ne marque pas sa fin ; son rôle dans la régulation et dans le changement de nos sociétés reste prédominant. Simplement, c’est un nouveau mode d’action, partenarial et local qui a émergé face à la complexité des problèmes publics.

2/ les logiques partenariales

Comme nous l’avons déjà mentionné, l’accueil des demandeurs d’asile n’est pas uniquement assuré par la puissance étatique. Tout un ensemble d’acteurs agit sur le plan local ; le territoire étant le lieu de définition et de résolution des problèmes publics. La centralité du système étatique est remise en cause par la découverte d’interdépendances multiples conduisant à un partenariat puissant et à de nouveaux principes de coopération.

a- la gouvernance 

P.Duran et JC.Thoenig théorisent ce que nous observons en matière d’action publique menée en faveur des demandeurs d’asile ; « un système autocentré, sinon hiérarchique, que structuraient la domination de l’Etat et la limitation des acteurs au sein d’un cadre institutionnel clair, cède le pas à un univers largement a-centrique que caractérisent l’éclatement des frontières- entre le public et le privé, entre le local, le national et le supra national- et la diversité des acteurs qui y interviennent ».
L’Etat n’assure plus à lui seul la régulation politique des enjeux et il n’est plus l’unique déterminant de l’action publique.
Le dispositif d’accueil des demandeurs d’asile politique n’est plus aussi centralisé qu’il ne l’était à sa création dans les années 70 ; le cadre institutionnel est complexe, les acteurs sont multiples et l’Etat n’apparaît plus comme un Etat tuteur, à qui reviendrait de prendre seul les décisions mais bien comme un Etat partenaire, réunissant autour de lui tous les interlocuteurs directement concernés, sans toutefois perdre ses capacités de contrôle et de régulation. 

Selon Duran et Thoenig, la gestion publique s’est transformée sous le double coup, d’une part des mutations institutionnelles telles que la réforme de la décentralisation et la construction de l’espace européen, et d’autre part, par la montée des problèmes liés à la crise économique et à l’émergence de préoccupations telles que l’environnement ou le développement local.
C’est précisément la crise du dispositif d’accueil accentuée ces trois dernières années qui a favorisé le développement d’un mode d’action partenarial dans la politique d’accueil des demandeurs d’asile. La mise en place des commissions locales d’admission date de mars 2001, et consiste à réunir les partenaires pour décider des hébergements attribués.
Depuis très longtemps, certes, les relations entre l’Etat et les associations ont toujours été étroites, mais elles le sont d’avantage aujourd’hui et le partenariat ne cesse de s’élargir ; la mairie de Bordeaux par le biais du foyer d’urgence Leydet et d’un certain nombre de subventions, le conseil général à travers certains financements et une mise à disposition de fonctionnaires travailleurs sociaux, la Communauté Européenne à travers le Fonds Européen pour les Réfugiés, les associations gestionnaires des CADA, le réseau caritatif… Tout cela caractérise un partenariat éclaté, dispersé mais tout de même efficace.
Ainsi, la gestion publique territoriale se caractérise par le fait que l’on a progressivement glissé d’un Etat tuteur à un Etat partenaire. Notre terrain d’étude est significatif ; le dispositif était dans les années 70 pris en charge par l’association France terre d’asile basée sur Paris à qui l’Etat avait délégué cette mission. Aujourd’hui la centralisation est devenue fictive, et les dispositifs locaux prennent le pas sur le dispositif national.

Ainsi,  La notion de « gouvernance » caractérise la situation que nous venons de mettre en évidence à savoir qu’en terme d’action publique en faveur des demandeurs d’asile politique, l’Etat ne représente plus le pouvoir central et unitaire ( ce qui ne signifie pas pour autant qu’il est absent, nous y reviendrons plus tard) mais son action est complétée par un réseau de partenaires, puissant et dynamique sur le plan local.
P. Le Galès définit la thématique de la gouvernance comme un « processus de coordination d’acteurs, de groupes sociaux, d’institutions pour atteindre des buts propres discutés et définis collectivement dans des environnements fragmentés, incertains »
Ainsi, la gouvernance est une fonction qui peut être exercée par « toute une gamme d’institutions et de pratiques publiques et privées, étatiques ou non, nationales ou internationales ». Aussi, la notion de gouvernance et de manière plus concrète l’étude du dispositif d’accueil local nous permettent de noter le rôle des acteurs locaux dans la conduite des actions.

Le fait que les partenaires soient réellement mobilisés au sein de ce dispositif et cherchent constamment à l’améliorer constitue un point fort sur Bordeaux. Certains répondants notent la réactivité de la DDASS ; « la ddass joue le jeu de l’accueil des demandeurs d’asile, ici plus que dans d’autres départements » (assistante sociale, SSAE) , « la ddass est réactive, y a pas de problème là-dessus, elle a exactement les mêmes contraintes que ce qu’un établissement a. (…) Bon lorsque vous assistez à des réunions avec la ddass et des membres des ministères, les ddass sont très réactives vis-à-vis de leurs supérieurs et ils vont demander quoi ?, ils vont demander des moyens » (directeur, CADA de Villenave). Nous ne sommes pas en mesure de comparer les actions entreprises dans le cadre du dispositif bordelais avec celles mises en place dans d’autres régions, mais nous constatons un certain dynamisme dans la recherche d’hébergement ; des structures ont été agrandies, d’autres ont pu être ouvertes, et il est vrai que la Ddass paraissait, au cours des commissions locales  particulièrement impliquée dans ces prospections.
	Il s’agit d’initiatives qui s’inscrivent essentiellement sur du court terme mais les partenaires, même dynamiques et mobilisés, se trouvent toujours limités par l’insuffisance des moyens ; « tout est une base de financement (….). Et si je peux le faire, c’est parce que j’ai du fric et parce que j’ai de la place. Si j’avais pas de place et si j’avais pas de fric, je pourrais pas le faire. Et la ddass Etat, elle a répondu la même chose que ça au début quand on a travaillé sur ce dossier des familles demandeuses d’asile, elle a dit « oui, on est compétent, ça ressort de nous, mais pour l’instant on a ça comme prime on peut pas faire plus, on peut pas accueillir dix familles de plus à l’hôtel si on n’a pas le fric » (inspecteur, conseil général de la Gironde).
Le partenariat engendre négociation, résolution collective des problèmes mais aussi, voire surtout accroissement de moyens matériels, humains et financiers, sans quoi le dispositif ne pourrait fonctionner ; les moyens de l’Etat sont insuffisants, il s’agit de les compléter.

b- Un mode d’action collectif 

	Ce qui parait intéressant, c’est que ce dispositif fragile, précaire, émietté, mais tout de même existant depuis peu de temps, ce sont les partenaires qui ont contribué à sa mise en forme. Et c’est en ce sens que le rôle des acteurs, institutionnels, associatifs est important dans la recherche de solutions. Ils adaptent leurs actions en fonction des moyens dont ils disposent.
Selon Duran, « l’action publique se définit clairement en terme d’action collective », la dispersion du pouvoir politique n’a fait au bout du compte que renforcer les nécessités de la coopération en révélant une situation d’interdépendance généralisée. Agir en réseau permet de gagner en flexibilité et par conséquent en efficacité.

Selon A. Crawford, en regroupant toute une gamme d’organisations et de parties intéressées appartenant au secteur public, associatif et privé ainsi qu’à des groupes locaux concernés, les partenariats créent les conditions d’un changement fondamental dans la façon dont sont pris en compte les problèmes politiques. Le partenariat ouvre la possibilité d’une approche globale. Une approche qui parte des problèmes eux-mêmes et non des bureaucraties, qui recherche des solutions spécifiques à chaque problème et non pas définies à partir des moyens immédiatement disponibles. Le partenariat permet une systématisation et une coordination des efforts, des compétences et des informations.
Les partenaires locaux se trouvent face aux mêmes problèmes, ce qui les implique collectivement dans la recherche de solutions ; il s’agit donc bien d’une concertation réunissant les différents acteurs sous la houlette de la ddass.
Gérer les affaires publiques est ainsi affaire d’action collective ; lorsque aucun acteur n’a de capacité à gérer de manière autonome de tels problèmes, la recherche du consentement s’impose. Il s’agit donc d’une forte interdépendance entre les partenaires ; chacun contribuant efficacement au dynamisme du dispositif local. Le départ d’un des acteurs remettrait en cause de nombreuses initiatives élaborées par l’ensemble des associés. 

Accueillir les personnes demandant protection à la France est théoriquement une compétence de l’Etat. Ceci étant, la politique des CADA se révèle aujourd’hui insuffisante et l’action publique orientée vers l’accueil des demandeurs d’asile s’est profondément transformée ; il ne s’agit plus d’une politique d’accueil dont l’Etat aurait le monopole exclusif, mais bien d’ actions discontinues, provisoires et bricolées en faveur de tous les demandeurs d’asile hors CADA menées à la fois par l’Etat, les collectivités et les associations. L’objectif est de faire face à l’urgence alors que l’idéal serait de construire un dispositif d’accueil solide, sur du long terme.
	Le fait de prendre en compte le contexte local, c’est aussi une manière de répondre ponctuellement aux demandes. Si ce dispositif est émietté à l’heure actuelle, c’est parce que les actions ponctuelles sont « favorisées » au dépend de la création de structures et de projets à long terme, pour différentes raisons dont la plus explicite est l’argument financier. Des précisions sont apportées en troisième partie dans laquelle nous nous demandons si ces mesures d’urgence sociale mettent en danger la politique d’accueil et de façon générale le droit d’asile.

	Pour des motifs de légitimité et donc de responsabilité, il faut que les acteurs locaux répondent aux problèmes qui se posent sur leur territoire. Proches du terrain, ils sont proches des problèmes. Les flux d’arrivées sont imprévisibles nous fait on souvent remarquer ; « on ne sait pas ce que l’on va obtenir donc on passe notre temps à sensibiliser, à écrire, à téléphoner (…), ça représente une telle somme au plan national (…), on ne maîtrise pas les flux des demandeurs d’asile » (inspecteur, Ddass). 
Par conséquent, tout ce qui engendre une forte imprévisibilité sur le territoire local nécessite en retour une connaissance spécifique, décentralisée, précise des flux d’arrivées sur le site local. Les acteurs locaux ont une capacité relative d’anticiper ces flux d’arrivées parce qu’ils sont sur le terrain, ce qu’ont moins la possibilité d’exercer les « décideurs » nationaux qui ont une vision globale (et donc imprécise) de la situation migratoire. Ces derniers subissent les évènements mais ne peuvent les maîtriser parce qu’ils ne sont pas sur le territoire en question. En effet, un inspecteur de la DDASS nous expliquait que, même si il était impossible de connaître exactement le nombre d’arrivées de demandeurs d’asile au cours de l’année, ils pouvaient anticiper en fonction du nombre d’arrivées par semaine, de la présence des communautés sur Bordeaux, des informations émanant des associatifs par le biais de compatriotes…
	Dans une situation de faible guidage central, l’Etat ne semble pas pouvoir faire autre chose que de laisser jouer la base afin que les solutions apparaissent d’elles-mêmes tout en se gardant, d’une part, la solution de l’arbitrage notent Duran et Thoenig. Effectivement, les partenaires locaux sont relativement indépendants dans leur prise de décision, tout en étant liés à la puissance étatique par le biais de la ddass qui coordonne le dispositif local ; « après les marges de manœuvre au niveau local, c’est une question d’hommes et de femmes qui sont sur place (…), y ‘a toujours une petite marge de manœuvre effectivement où les gens pourront mettre en œuvre cette politique là en essayant d’arrondir les angles au niveau du cadre » (directeur, CADA d’Eysines). Par exemple, ce responsable dit respecter l’équilibre budgétaire global que lui impose la DDASS, mais privilégie certains domaines d’intervention dont le paiement des avocats qui vont défendre les demandeurs d’asile en commission des recours. Les responsables du COS ont décidé de se rendre propriétaire d’une ancienne demeure pour y loger demandeurs d’asile et réfugiés en constituant avec d’autres partenaires, et en concertation avec la DDASS un hébergement d’urgence. Les partenaires proposent certaines initiatives, et la DDASS valide par la suite ; le « bas » ne commande pas, mais constitue tout de même la force de proposition.  Ce sont des acteurs autonomes à l’intérieur d’un système contraignant ; « ce sont des acteurs à part entière qui, à l’intérieur de contraintes lourdes que leur impose le système, disposent d’une marge de liberté qu’ils utilisent de façon stratégique ». L’individu, selon les auteurs disposent toujours d’une marge de manœuvre à l’intérieur d’une organisation, d’un système social, « même dans les situations les plus extrêmes ».
	Il est intéressant de noter une des stratégie de l’Etat qui est de généraliser des actions déjà entreprises sur le territoire local ; « d’ailleurs, on s’est pas mal inspiré de ces réalisations, en Aquitaine aussi. Les grandes villes ne nous ont pas attendu, et fort heureusement pour organiser la gestion des flux de l’asile ». Cette citation issue d’un entretien avec la chef de service du bureau des demandeurs d’asile et réfugiés de la direction des populations et des migrations est tout à fait révélatrice puisqu’elle démontre que les partenaires ont une capacité d’action, mettent en œuvre des initiatives qui sont par la suite reprises par l’Etat de façon à généraliser ce type d’actions.

	Ainsi, l’action publique conçue en terme partenarial est une autre manière d’affronter les problèmes politiques ; les partenaires sont nombreux, les moyens d’action accrus, les intérêts parfois divergents et les responsabilités dispersées. Dès lors, l’action collective, « l’action organisée des hommes » supposent un certain nombre de contraintes qui s’imposent aux individus. 

3/ Les effets pervers du mode d’action partenarial.

a- Le problème des responsabilités.

	Crawford indique que la prolifération des partenariats avec de nouvelles instances collectives soulève des questions quant à la nature de l’autorité et de la responsabilité. La multiplication des acteurs et les responsabilités qu’ils se sont vues confier fait planer une ambiguïté sur le pouvoir de définir et de mettre en œuvre l’usage légitime de la force. Finalement se pose la question « mais qui est donc responsable dans l’élaboration de telle action ou dans la résolution de tel problème » ?
La nature même des partenariats, la multiplicité de leurs niveaux d’autorité et la complexité de leur interdépendance posent des problèmes de responsabilité. Les décisions négociées et prises en commun lient les diverses parties autour d’une politique et de résultats devenus ceux de l’organisme qu’elles composent, mais échouent souvent à établir les échelons de responsabilité. La complexité institutionnelle rend plus difficile de savoir qui est responsable devant qui et quoi ; c’est « « le problème des auteurs multiples », qui surgit quand tant de gens apportent leur contribution qu’on ne peut plus en identifier aucune, et si on ne peut imputer de responsabilité à personne après coup, personne ne se sent tenu à un comportement responsable avant » (Rhodes, 1996)
Une autorité partagée est difficile à situer clairement et risque de devenir insaisissable. Pour Peters, « dans les conditions actuelles, on ne peut plus guère situer l’autorité : elle est partagée, fragmentée, déléguée, conditionnelle, soumise à approbation et rectification (…). En un mot, l’autorité est devenue irrepérable. » (Peters, 1986).

	L’accueil des demandeurs d’asile politique est une compétence de l’Etat ; cette population est théoriquement prise en charge par l’Etat au sein des centres d’accueil de demandeurs d’asile politique. La situation de crise rend le dispositif d’accueil beaucoup plus complexe, et nécessite l’intervention d’un partenariat local, chargé d’accueillir les demandeurs d’asile qui déposent leur dossier sur Bordeaux.
Au cours des entretiens, les acteurs concernés ont souvent mis en évidence les ambiguïtés concernant les compétences de l’Etat et celles du département dans la prise en charge des demandeurs d’asile politique. Ainsi, nous développerons cet exemple pour illustrer le problème des responsabilités dans les actions menées en partenariat, sans pour autant détailler l’ensemble de l’argumentation concernant le processus de décentralisation et ses conséquences sur les relations Etat/département qui constitue un autre vaste sujet.
	La multiplicité des acteurs locaux intervenant dans l’accueil des demandeurs d’asile fait de leur coordination un enjeu primordial, notamment en situation de crise. Si la répartition des compétences et des territoires d’action de chacun semble stabilisée théoriquement, l’afflux des demandeurs d’asile et la montée en charge des dispositifs ont provoqué des tensions et des ajustements.
Ainsi en est il de la répartition des compétences entre l’Etat et le département.
Se pose la question à laquelle il est difficile de trouver une réponse précise ; qui est compétent en matière d’accueil des demandeurs d’asile : l’Etat ?, le conseil général ? ou bien les deux ?.

Les lois de décentralisation de 1982 ont posé le principe des blocs de compétence : chaque collectivité publique devient responsable tant au plan de la décision que du financement, des actions et prestations dont elle a la charge. Dans le domaine social, les transferts de « blocs de compétence » se sont effectués à des niveaux différents ; l’action sociale a été décentralisée au niveau départemental. Par conséquent, cette décentralisation a compliqué le paysage des interventions sociales.
La loi de 1986 (liée au processus de décentralisation) confère des responsabilités particulièrement importantes au président du conseil général en matière d’aide à l’enfance et en matière de protection des mineurs. Le conseil général s’engage sur le fond de l’Aide Sociale à l’Enfance (ASE).
Sur Bordeaux, la situation est la suivante ; le Conseil Général a financé jusqu’en 2000/2001 des chambres d’hôtels (notamment, puisque nous verrons qu’il finance d’autres structures) utilisées pour accueillir les demandeurs d’asile qui ne pouvaient pas être hébergés dans les CADA, faute de places. 
Les compétences du conseil général en faveur de l’enfance et de la famille et plus précisément en matière de protection de l’enfance justifient l’aide apportée (au sens large, c'est-à-dire s’adressant à l’enfant lui-même mais aussi à la famille qui connaît des difficultés). 
Face à l’augmentation des flux d’arrivées et par conséquent des financements, il n’était plus possible de prendre en charge les familles hébergées en hôtel. Aujourd’hui,  le conseil général finance encore quelques chambres d’hôtel (crédits d’urgence) mais il nous a bien été dit que cette action ne serait pas reconduite par la suite.  
En partenariat avec le COS, le conseil général finance une Maison Educative à Caractère Sociale (MECS) sur Villenave d’Ornon destinée exclusivement à l’accueil de mineurs étrangers isolés. Il gère et contrôle également d’autres structures d’accueil tels que les foyers maternels dans lesquels sont hébergées des femmes seules avec enfants, les centres médico-sociaux qui orientent beaucoup de leurs actions en faveur des demandeurs d’asile et  participe au financement du CAIO…Par conséquent, le conseil général n’est tout de même pas absent dans le cadre de  l’accueil des demandeurs d’asile, c’est un partenaire mais qui pourrait, selon la DDASS s’impliquer d’avantage qu’il ne le fait ; « la politique de l’Etat, c’est qu’il faudrait une action conjointe et des financements conjoints, mais on peut pas l’imposer aux conseils généraux » (inspecteur, ddass)

Se pose ainsi la question ; que doit on faire primer en matière d’accueil des demandeurs d’asile ? La situation des familles en difficulté (sans toit) et par conséquent des enfants en danger ou bien la situation d’étranger ?
La DDASS reconnaît que l’Etat est compétent en ce qui concerne l’accueil des étrangers ; il est notamment le financeur exclusif des CADA. Ceci étant, l’Etat et donc la DDASS en tant que service déconcentré souhaiterait que le conseil général participe d’avantage, notamment en matière d’aide sociale à l’enfance, de façon à mener conjointement des actions en faveur des demandeurs d’asile ; « il faudrait aussi s’interroger à savoir si c’est l’Etat exclusivement qui doit prendre en charge les demandeurs d’asile, et lorsqu’il s’agit des familles : dans quelle mesure le code de l’action sociale et familles et donc les collectivités territoriales n’ont pas aussi leur part à prendre dans la prise en charge sociale des jeunes enfants en particulier » (chef de service du bureau des demandeurs d’asile, DPM)

Cette situation ambiguë démontre bien que lorsqu’un partenariat émerge, des questions de responsabilité et de compétences sont soulevées, le plus souvent entre les autorités locales et l’Etat. Dans le cas de notre terrain d’étude, la prise en charge des demandeurs d’asile est une compétence affirmée de l’Etat, mais qui pourrait être complétée étant donnée la situation de précarité dans laquelle se trouvent souvent les demandeurs d’asile non hébergés en CADA.
Si le conseil général ne souhaite pas participer officiellement à l’accueil des demandeurs d’asile, c’est parce qu’il n’en tire pas un grand bénéfice, autrement dit un intérêt particulier. Ainsi, l’action collective pose également le problème de la coopération et de l’interdépendance entre acteurs poursuivant des intérêts divergents.

b- Les conflits d’intérêts.

Les conflits sont systématiques au sein d’un système d’action collectif car selon Crozier et Friedberg, il ne peut y avoir d’unicité des objectifs au sein d’une organisation. Aussi, le partenariat peut déboucher sur des conflits pouvant porter sur l’idéologie, les buts et les intérêts. S’y greffe la difficulté engendrée par l’existence de relations de pouvoir différenciés entre partenaires.
Les conflits sont recouverts par des différences marquées en terme d’accès aux ressources, tant humaines que matérielles, de compétences revendiquées et de relations de pouvoir.
 	Dans le cadre du dispositif d’accueil des demandeurs d’asile politique, les tensions sont à la fois liées aux relations de pouvoir et aux idéologies ; les assistances sociales revendiquent le peu de moyens dont elles disposent pour mener à bien leur travail, alors que les institutionnels et les directeurs des CADA ont une vision plus technique et comptable de la situation ; « on ne peut pas faire abstraction des éléments sociaux de la situation (…), on ne gère que d’un point de vu technique et pas social (…). Les éléments sociaux on n’ a pas le temps de les évoquer, ça dérange à des moments, ça va à l’encontre parfois des raisonnements mathématiques simples et bien souvent on (les assistantes sociales) n’a pas notre place pour donner des éléments comme ça » (assistante sociale, CAIO). 
Tous les partenaires ont une formation sociale, ce sont pour la plupart des travailleurs sociaux mais qui ont des fonctions à responsabilité plus ou moins importante. En situation d’urgence, il est impossible de mener un véritable travail social ; les moyens sont insuffisants et les priorités sont d’un autre ordre. En effet, la négociation engendre un rapport de force, une relation de pouvoir où les termes de l’échange sont plus favorables à l’une des parties en présence. A le moins de pouvoir celui qui se trouve dans l’incapacité de refuser ce qui lui est demandé. C’est précisément le cas des assistantes sociales qui, face aux décisions qui sont prises en fonction de critères comptables et sur lesquelles elles ne sont pas toujours d’accord, ne peuvent faire autrement que de se plier à ce qui est stipulé.
  
L’Etat n’agit donc plus seul dans la résolution des problèmes publics mais complète ses actions par l’intervention d’un réseau de partenaires. Le dispositif de pilotage centralisé par l’Etat a ainsi largement perdu de sa prééminence. L’essor d’un partenariat accentue le rôle du contexte local dans la prise en compte et la résolution des problèmes publics. Le territoire devient ainsi un élément constitutif du politique.

B/  LA PRISE EN COMPTE DU LOCAL.

1/ la situation d’urgence sociale

		C’est précisément la situation d’urgence sociale visible au niveau du dispositif d’accueil des demandeurs d’asile politique qui fait du local un enjeu primordial. Très concrètement, les CADA sont engorgés et il convient donc dans chacun des départements de trouver d’autres moyens d’actions pour répondre à la demande d’hébergement et d’accompagnement social.
Au fur et à mesure que les arrivées s’inscrivent sur le territoire local, les acteurs doivent maîtriser à la fois les flux mais également les « stocks » à savoir les personnes qui attendent un hébergement depuis déjà un moment . « stock » et « flux » s’accumulent et créent une véritable situation d’urgence sociale.
		En réponse à cette situation de crise et d’arrivées difficilement prévisibles, c’est un « dispositif » d’urgence qui fut créé, c'est-à-dire un ensemble d’initiatives provisoires, dont les liens ne sont pas toujours visibles, et qui ont tendance à s’inscrire sur des périodes assez longues alors qu’à l’origine, ça n’était pas l’objectif. Les conséquences en sont parfois néfastes, nous y reviendrons.
		L’urgence ne permet pas aux acteurs locaux de mettre en place des actions mûrement réfléchies, dont toutes les conséquences ont été appréhendées. Selon Duran et Thoenig ; le manque de temps limite les possibilités d’attention et donc de discussion, ce qui privilégie les enjeux simples et la débrouillardise locale ; « on bricole, voilà on s’est débrouillé comme ça » (assistante sociale, CAIO).
 Ainsi, expliquent ils, lorsque l’incertitude domine, la bureaucratie ne sait plus faire. Par conséquent, cette situation d’imprévisibilité bouleverse les rapports entres acteurs. Ce sont ceux installés à proximité du terrain local qui opèrent la définition des problèmes. Cette situation ne permet plus à l’Etat de se situer au dessus de la mêlée ; il devient un partenaire comme nous avons déjà pu le démontrer. La situation d’incertitude accroît la responsabilité des acteurs locaux, puisque ce sont eux qui sont à proximité des problèmes et qui bénéficient d’une perception plus complète de l’action.

		Sur le plan local, le dispositif d’accueil d’urgence (hors CADA) est caractérisé par un ensemble de solutions « bricolées », précaires qui sont recherchées d’un côté et de l’autre. Les partenaires sont à la recherche de locaux, de structures ; ils sollicitent divers acteurs, s’adaptent en fonctions des ressources, en fonction des moments ; « On a vocation à faire de l’accompagnement social et à faire de la prise en charge. Devant l’engorgement, il est clair qu’on est plutôt dans une gestion de la crise et de l’urgence (…). Tous les jours, y a de nouvelles familles qui arrivent et donc tous les jours on chercher des bouts de solutions pour les accueillir » (conseillère, DDASS). De façon concrète, il s’agit de prendre contact avec les associations, leur demandant si elles ont de quoi loger une famille, ou prêter du matériel de bébé pour une femme venant d’accoucher. En ce qui concerne la création de logements, le COS est souvent en relation avec des propriétaires dans l’objectif de louer des appartements. Une salariée du CAIO a été spécialement embauchée pour prospecter les hôtels bordelais. 
Ce « localisme » a favorisé l’émergence d’un partenariat local. En effet, c’est au plus près des terrains que l’on opérationnalise le mieux les questions à traiter et c’est aussi à ce niveau qu’on est souvent le plus à même de maîtriser les dérives liées à des conséquences non prévues. P Duran parle de « logiques situationnelles » et considère que « partir des situations, c’est encastrer l’action publique dans une réalité qui lui donne son sens ». 
Dans le cadre du dispositif d’accueil des demandeurs d’asile politique, partir du territoire permet de développer des solutions adaptées aux réalités sociales ; émerge ainsi une « politique locale ». Le national commande mais c’est au local de répondre, en fonction « des configurations très diverses selon les départements » (assistante sociale, SSAE).
 La situation d’urgence sociale fait notamment émerger des initiatives qui s’inscrivent sur le court terme, sur lesquelles un dispositif stable peut difficilement s’appuyer. C’est bien l’absence de stabilité, caractérisant la situation de crise actuelle, dans le domaine de l’accueil des demandeurs d’asile politique, qui est difficile à gérer ; les flux d’arrivées sont mouvants, les moyens difficilement prévisibles, les décisions gouvernementales changeantes.

Au cours des entretiens, nous avons orienté la discussion sur l’idée selon laquelle les partenaires seraient dotés d’une relative autonomie d’actions au sein du dispositif d’accueil d’urgence. Autonomie relative car les financements orientent beaucoup la nature de l’action, mais au-delà des moyens financiers ce sont eux, en concertation qui font évoluer le dispositif. 
C’est en ce sens que nous posons l’hypothèse d’une déconcentration de l’action publique. L’Etat est présent par le biais de la DDASS, il a toujours un pouvoir de contrôle mais les actions conduites dans le cadre du dispositif ne sont pas décidées unilatéralement, mais en concertation avec un ensemble de partenaires, qui s’inscrivent sur un territoire et qui s’adaptent aux ressources et besoins du terrain ; « selon la configuration locale, selon les partenaires qui sont présents sur le terrain, selon l’histoire locale et puis la population.. enfin ça prend forme un peu différemment » (conseillère, DDASS).

	Ainsi, En France, se développe une « logique de subsidiarité » dans les rapports entre le national et le local, qui rompt avec une tradition séculaire. Cette logique est d’autant plus forte que l’on se trouve dans une situation particulière d’urgence, face à laquelle notre système bureaucratique et centralisé est fragilisé puisqu’il n’est pas devant un « problème programmable ».

2/ Le dispositif d’accueil caractérisé par une territorialisation des actions.

Le dispositif d’accueil couvre l’ensemble du territoire et a donc connu une implantation véritablement nationale. Cela tient à la volonté tant des responsables politiques qu’associatifs d’éviter des concentrations de populations étrangères dans certaines villes, en particulier Paris. Des initiatives lancées par le gouvernement sont prises pour créer des CADA, non pas seulement dans les grandes régions attractives mais également dans les petites régions à faible concentration de demandeurs d’asile, ce qui « traduit bien une politique nationale de désengorger certaines zones et puis de rééquilibrer au niveau du territoire » (directeur, CADA d’Eysines)
Le fonctionnement général du dispositif est coordonné par FTDA, même si les centres sont gérés localement par des associations gestionnaires distinctes. Sur Bordeaux, le COS et la SONACOTRA sont les gestionnaires respectifs du CADA de Villenave d’Ornon et de celui d’Eysines. Il existe ainsi une unité dans le fonctionnement des centres car ils passent tous une convention avec l’association responsable du dispositif et sont également soumis au contrôle des DDASS. 
Le dispositif d’accueil, tel qu’il se présente « à l’origine » (non traversé par une situation de crise) est caractérisé par sa souplesse nécessaire afin de répondre aux besoins locaux et par sa décentralisation dans la mesure où les centres d’hébergement sont répartis sur l’ensemble du territoire.
Aujourd’hui, le « territoire » revêt une importance d’autant plus grande que le dispositif est complètement éclaté ; chaque département tente de répondre au jour le jour aux demandes d’hébergement que le dispositif national d’accueil, à travers les CADA, ne parvient plus à maîtriser. La caractéristique principale des politiques sociales est « qu’elles prennent en compte les territoires et leurs acteurs ». Leur efficacité dépend de l’engagement et de la coopération des acteurs locaux. La réalité locale est souvent complexe parce qu’elle est diverse ; elle appelle donc la construction de dispositifs différents selon les endroits et les politiques.
Nous observons cette idée dans le cadre de l’étude du dispositif d’accueil des demandeurs d’asile politique. En effet, dans chacun des départements, les flux d’arrivée sont différents. A Paris même, plus de dix mille demandes ont été déposées en 2001, à Lyon 968 et à Bordeaux 307.. Chaque département agit en fonction de ses capacités d’accueil, des acteurs sur le terrain, du dynamisme du réseau associatif, des décisions politiques des institutions locales telles que la DDASS, le conseil général ou les collectivités locales. « Selon les départements, les réalités sont un peu diverses » ( conseillère, DDASS)
Et c’est donc en cela que gérer des flux d’arrivées à l’heure actuelle est plus une question locale que nationale. Les politiques sociales sont pilotées à l’aune du local.
Les actions sont conduites au plus près des territoires, ce qui favorise un plus grand réalisme des objectifs, une mobilisation plus importante des acteurs et une plus grande adaptation de l’action. Les partenaires tentent de s’adapter à la situation quotidienne du dispositif : ils évitent de séparer les familles, ils placent les familles avec enfants à proximité des écoles, les personnes malades au sein de structures médicalisées. Au sein des CADA, la répartition des demandeurs d’asile en fonction des nationalités est étudiée. Ainsi, comme nous l’avons déjà indiqué, l’implication des associations au sein de la politique d’accueil caractérise ce « processus de localisation » ; c’est parce qu’elles sont proches du terrain, des problèmes qui affectent le dispositif que leurs actions sont légitimes et efficaces. Enracinées sur le territoire, elles renforcent leurs relations avec la population concernée, les collectivités locales, le réseau partenarial ; elles sont donc plus sensibles aux enjeux à court terme que les services de l’Etat. 
Le rôle des associations au sein du dispositif d’accueil caractérise ainsi un nouveau mode d’action étatique qui consiste à déléguer une partie de ses missions à des partenaires locaux. L’intervention publique à l’égard des étrangers est particulièrement significative.

3/ Stratégie de délégation des responsabilités.

Nous proposons, dans un premier temps de comprendre, ce qui caractérise de façon très générale l’intervention de l’Etat en matière d’immigration. Nous avons montré que l’action publique en matière d’accueil des demandeurs d’asile politique se conçoit de plus en plus en terme d’initiatives locales et partenariales, d’autant plus à l’heure actuelle car nous en sommes en situation d’urgence sociale. Mais cette façon d’agir ne s’explique pas essentiellement par cette situation problématique ; c’est un nouveau mode d’action de l’Etat que nous ne retrouvons pas seulement au niveau de l’accueil des demandeurs d’asile, mais la prise en compte du local et l’essor d’un partenariat actif sont bien caractéristiques de la politique française d’immigration. 

Théoriquement, le modèle d’immigration et d’intégration propre à la France est élaboré selon les principes républicains qui ont présidé à la construction de l’Etat nation ; refus des particularismes, logique assimilationniste et laïcité. 
Ce modèle de base a toujours été très critiqué par les adversaires qui considèrent que la France a une immigration mais pas de politique pour la gérer. En fait, P.Weil montre que la France a bel et bien une politique de l’immigration, qui s’est constituée à partir de la fin des années 30. Il souligne comment, dans l’espace politique français, les principes et les logiques de décisions gouvernementales en matière d’immigration sont complexes à tel point que la politique française d’immigration n’est pas toujours apparente ; les décideurs sont nombreux et dispersés, les actions sont souvent sectorielles, et les destinataires d’une politique de l’immigration sont extrêmement divers.
L’action publique dans ce domaine n’est pas clairement identifiée et révèle donc un certains nombre d’ambiguïtés. Le logement, l’éducation, l’emploi et les droits représentent les quatre domaines principaux d’action des politiques concernant la situation sociale de l’étranger résident. Dépendantes de la politique des flux migratoires, des grandes administrations de l’Etat, ces politiques n’ont jamais été ni cohérentes, ni prioritaires. Il n’existe ainsi pas de dispositif cohérent ou de politique unitaire.

	Dans un travail effectué sur l’action publique à l’égard des immigrés vivant en France, M. Saettone fait allusion au phénomène de délégation en « cascade » des responsabilités en matière de gestion de la présence immigrée de l’Etat aux collectivités locales et de celles-ci au secteur associatif. 
Ce phénomène est visible dans le cas des demandeurs d’asile, sans pour autant prendre exactement la même forme. En effet, nous remarquons davantage le phénomène suivant ; dans le domaine de l’accueil des demandeurs d’asile, l’Etat délègue une partie de ses responsabilités vers des associations para étatiques qui à leur tour sollicitent l’aide du réseau caritatif. C’est également un phénomène de délégation en « cascade », sur lequel interviennent moins les collectivités locales (puisque l’accueil des demandeurs d’asile est une compétence de l’Etat) mais d’avantage le tissu associatif. Les associations ont toujours joué un rôle actif dans le domaine du secteur social à l’égard de la population  étrangère, surtout après 1968, note M. Saettone lorsque les sphères du social furent « laissées en friche par les pouvoirs publics ».

Ont ainsi émergé en France, mais plus globalement en Europe, des politiques locales d’intégration des immigrés. Conçue comme une responsabilité de l’Etat, écrit D. Lapeyronnie, l’intégration relève aujourd’hui de plus en plus souvent des autorités locales qui sont censées être mieux à même de gérer une immigration. Les institutions locales et des acteurs locaux apparaissent alors comme les seuls acteurs socio politiques capables d’utiliser des ressources et des contraintes sociales pour fabriquer de l’intégration. Chaque autorité locale et c’est d’ailleurs l’objectif, peut développer ses propres conceptions et définir des orientations qui lui sont propres. Dès lors, et c’est ce que nous avons démontré précédemment, « derrière l’idée de « local » se profile celle d’une prise en charge pragmatique et souple de problèmes dont la définition échappe à toute approche unidimensionnelle »

	Dans le cadre de l’accueil des demandeurs d’asile, les collectivités locales ne sont pas aussi impliquées qu’elles ne le sont pour les populations immigrées puisque leurs compétences sont différentes d’un public à un autre. Nous notons donc une divergence importante entre la politique d’immigration et la politique d’asile. Dans le cas des immigrés, les collectivités locales sont tenues d’intervenir depuis que s’est effectué le transfert de compétences lié au processus de décentralisation, ce qui n’est pas le cas pour les demandeurs d’asile, dont la prise en charge revient spécifiquement à l’Etat. En revanche, nous observons autant pour les populations immigrées que pour celle des demandeurs d’asile des changements dans l’action de l’Etat qui se veut désormais plus locale, partenariale, déléguant une partie de ses responsabilités à d’autres acteurs sans toutefois se désengager totalement ou perdre le contrôle d’un secteur d’intervention.

Malgré certaines similitudes dans le mode d’action de l’Etat à l’égard de la population immigrée et celle des demandeurs d’asile politique, le public des demandeurs d’asile reste un public particulier ; il est exclu de la  politique française d’immigration et d’intégration ( à la différence du réfugié politique) puisque par définition, le demandeur d’asile ne peut, aujourd’hui s’intégrer à la société française ; il est hébergé dans le meilleur des cas dans des centres collectifs, il ne travaille pas, peut difficilement faire des études et aucun fond n’est débloqué pour qu’il suive des cours de français. Cette contradiction entre le devoir d’humanité et les exigences fixées par les objectifs politiques est développée dans la partie suivante.
Historiquement, la politique d’accueil des demandeurs d’asile s’institutionnalise dans les années 70, l’Etat octroyant à un regroupement d’associations la responsabilité de coordonner le dispositif d’accueil. A partir de l’arrivée massive des réfugiés Chiliens, l’accueil de ces réfugiés entre désormais dans le cadre de l’action sociale. 
Depuis, les barrières se sont progressivement refermées, et les flux de demandeurs d’asile ont largement augmenté. La cause principale du dérèglement réside dans la conjonction entre l’arrêt définitif de toute immigration légale de travailleurs et la dégradation de la situation démographique, économique et politique du tiers monde, qui provoque le développement d’un refuge à caractère économique.
P. Weil note qu’au cours de la période 1945-1974, l’attitude de l’Etat est celle d’une « incertitude inactive, on ne sait pas si les immigrés resteront et au fond on ne s’en préoccupe pas ». 

Dans le cas des demandeurs d’asile, on sait que la grande majorité devra quitter le territoire français ; à l’heure actuelle, à peine 17% des demandes de statut de réfugié sont octroyées. Parallèlement à cela, les moyens développés en faveur de ce public sont jugés nettement insuffisants ; La politique sociale, nous le montrerons est vivement remise en cause. Contradiction : les demandeurs d’asile arrivent chaque jour nombreux en France. Quelle est ainsi la position de l’Etat face à ces tensions qui consistent à laisser entrer toujours plus d’hommes et de femmes fuyant leur pays qui deviendront pourtant, pour plus de 80% d’entres eux, des déboutés du droit d’asile.

III° PARTIE : LE DROIT D’ASILE EN DANGER ?

Nous avons jusqu’ici mené un travail sur l’action publique menée en faveur des demandeurs d’asile ; un mode d’intervention qui s’inscrit, en situation de crise sur le territoire avec l’appui d’un réseau partenarial récemment constitué. 
Ainsi, face à l’émergence du localisme, nous questionnerons la puissance de l’Etat à travers la conduite de certaines fonctions qui lui sont assignées. Nous montrerons que la politique d’accueil des demandeurs d’asile prend progressivement une nouvelle forme qui affaiblit le droit d’asile et qui révèle les limites d’un Etat « sous tension ».

A/ L’ETAT FACE AUX DEMANDEURS D’ASILE.	

1/ Un Etat impuissant ?

		L’action publique orientée vers les populations immigrées et plus spécifiquement vers les demandeurs d’asile est appréhendée en terme d’initiatives locales et partenariales, favorisée par un phénomène de délégation de l’Etat vers les partenaires locaux et principalement vers le réseau associatif en ce qui concerne les actions menées en faveur des demandeurs d’asile. Ainsi, face à l’émergence du localisme se pose la question du rôle de l’Etat. En effet, les nouveaux principes de coopération qui ont émergé entre les acteurs  amènent à s’interroger sur le degré actuel de centralité du système politique. Cette situation ne va pas sans laisser de problèmes quant à la légitimité de l’autorité politique que celui-ci est censé incarner. 

		Dans le cadre de la politique d’accueil des demandeurs d’asile, l’action de l’Etat est vivement critiquée, les moyens débloqués sont jugés trop insuffisants mais l’Etat détient pour l’ensemble des partenaires une autorité qu’il n’est pas question de remettre en cause ; « Il y a un choix qui a été fait de la part de l’Etat qui est de dire « je ne mène pas moi-même ma politique sociale mais je finance des associations et donc mon choix c’est le choix des associations que je finance en fonction des projets qu’elles me proposent (…), c’est le mode d’action de l’Etat en France » (inspecteur, DDASS).
 Lorsque nous avons soumis l’hypothèse selon laquelle l’Etat se désengagerait dans le domaine de l’accueil de cette population spécifique, les partenaires n’ont pas approuvé en considérant que déléguer une partie des responsabilités vers d’autres acteurs sur lesquels il détient un fort contrôle ne signifie en aucune façon un quelconque désengagement ; « l’Etat, bon c’est vrai, c’est de sa compétence, mais je crois que le souci c’était de ne pas tout faire par soi même, mais déléguer auprès des associations qui ont un savoir faire, un métier, cet accueil là tout en continuant à financer et sans se retirer » (animatrice CAIO).
		En effet, il est difficile de remettre en cause l’intervention de l’Etat dans ce domaine alors qu’il est le financeur quasi exclusif du dispositif d’accueil des demandeurs d’asile. Même si les associations sont très présentes, elles sont pour la majorité financées par l’Etat, ce qui engendre, d’un côté des ambiguïtés au niveau de leur rôle à jouer mais qui est tout de même significatif de l’engagement de l’Etat dans la politique d’accueil des demandeurs d’asile. Puisque cette fonction est une compétence de l’Etat, les collectivités locales sont peu impliquées certes, mais le sont tout de même à travers certains financements. 

	Par conséquent, les acteurs locaux ne peuvent agir autrement qu’en fonction des moyens qui sont débloqués pour une grande partie par l’Etat. Leurs initiatives sont donc à un moment donné limitées puisqu’elles dépendent des ressources politiques mises à disposition. Une fois les moyens financiers débloqués, c’est aussi de la responsabilité des partenaires que de mener des actions efficaces en adaptant la politique nationale et les moyens financiers aux réalités locales. Dès lors, les problèmes publics apparaissent de moins en moins solubles au seul niveau national ou au seul niveau local ; il s’agit réellement d’une interdépendance entre les deux sphères. Il ne peut pas y avoir que du local ou bien que du national. C’est ainsi que très souvent les acteurs interrogés affirment détenir une marge de manœuvre lorsqu’ils agissent, tout en spécifiant que la politique nationale est suffisamment solide pour qu’ils en soient assez dépendants. Du tout local ou du tout national est selon eux dangereux, il faut toujours une interdépendance entre les deux ; « je pense qu’il faut qu’il y ait un échelon local, c’est important parce que la réalité, elle est là (….), je crois qu’il faut partir du local mais il faut garder une dimension nationale » (directeur, CADA de Villenave).

		Certains voient en l’émergence du localisme l’impuissance de l’Etat puisque l’on assiste à la croissance de pouvoirs qui s’exercent au-delà de l’Etat. D’autres, comme Osborne et Gaebler ont montré que les tendances à la gouvernance et au localisme signifient au contraire « un renforcement du rôle de l’Etat en ce qu’elles l’amènent à affiner et restructurer ses fonctions ». Ces auteurs plaident ainsi pour moins de gouvernement et davantage de gouvernance. 
Il semble bien que la situation d’urgence qui caractérise le dispositif étudié a incité le développement du localisme et l’émergence d’un partenariat local, qui parait aujourd’hui tout à fait nécessaire, légitime et efficace. La puissance de l’Etat est remise en cause car les moyens pour répondre aux besoins sont insuffisants, mais elle le serait d’avantage si l’Etat était le seul interlocuteur présent auprès des demandeurs d’asile. L’action de l’Etat, sur le plan national est complétée, et non remplacée par celles d’un ensemble de partenaires. Le local ne se substitut pas au national et inversement.

		Ainsi, l’Etat n’est ni tout « puissant », ni totalement « impuissant », la place de l’Etat s’est transformée mais n’a pas abouti à sa disparition. Compte tenue de la situation actuelle du dispositif d’accueil des demandeurs d’asile, de nombreuses questions émergent ; le rôle de l’Etat en terme de régulation et de contrôle des flux ne connaît il pas certaines limites ?

2/ Un Etat régulateur ?

		P. Weil montre dans un article issu de la revue Esprit que « l’Etat peut être un régulateur et proposer cela c’est d’abord croire en l’efficacité relative de l’Etat, en sa capacité non de maîtrise totale mais de régulation des flux ». Cela va, selon l’auteur à l’encontre d’opinions qui s’organisent autour de deux thèmes ; les Etats font face à des phénomènes migratoires qui les dépassent, d’ordre démographique et économique et lorsque l’Etat cherche à y faire face, il échoue totalement. 
Weil démontre qu’il y a des flux migratoires continus, certes mais en nombre limité, empêchant d’assimiler ces arrivées en terme d’ « invasion » ; il y a dit il beaucoup plus d’africains mourant de faim sur leur continent que ceux qui ont tenté l’aventure de l’immigration.
		Puis l’auteur contredit l’idée selon laquelle l’Etat serait nécessairement inefficace en terme de régulation des flux migratoires ; le nombre de travailleurs immigrés est passé de 174000 en 1970 à 24388 en 1993, le flux lié au phénomène du regroupement familial était avant 1974 aux alentours de 80000 par an pour être en 1993 de 32435. Enfin, en ce qui concerne les demandes d’asile, elles ont beaucoup augmenté depuis 1974, certes, mais dit il nous pouvons constater la relative efficacité de l’Etat français à faire diminuer ces flux ; en 1996, 17405 demandes d’asile ont été déposées contre 61422 en 1989, soit quatre fois moins environ. 
		Aujourd’hui, il convient de relativiser la pertinence de ces chiffres ; cet article fut rédigé en 1996, année durant laquelle le nombre des demandes d’asile fut à son minimum depuis plus de vingt ans. C’est justement à partir de 1996 que les flux d’arrivées d’individus demandant l’asile à la France augmentent de façon importante, voire exponentielle à partir de 1998 ; 22375 demandes sont déposées en 1998, 30907 en 1999, 38747 en 2000, 47291 en 2001 et 49872 en 2002. Ainsi, depuis plus de trois ans, les flux d’arrivées ne cessent d’augmenter, les délais de procédure sont très longs, en moyenne de dix huit mois, le dispositif d’accueil est largement remis en question…. L’Etat en tant que « régulateur » n’est plus si pertinent si l’on s’en tient au phénomène de l’asile politique. Toutefois, la situation risque de se transformer rapidement. Au-delà de la régulation, c’est bien une réforme restrictive qui est annoncée par N. Sarkozy. La politique d’immigration prend désormais « un virage à droite ». En effet, le projet de réforme vise à durcir les conditions d’entrée et de séjour des immigrés. Au cours des entretiens avec des associatifs notamment, nous avons été surpris par certains de leurs propos qui consistaient à dire qu’il valait mieux que les étrangers n’atteignent pas le territoire français plutôt que de les laisser passer aux frontières alimentant une véritable misère humaine, qui selon eux ne fait que s’étendre.
	A l’heure actuelle, si l’Etat « régulateur » subit certaines dérives, sa capacité de contrôler les flux d’étrangers et en particuliers ceux se réclamant de l’asile politique est encore très forte.

3/ Un Etat qui ne cesse de contrôler.

De façon tout à fait intéressante, G. Noiriel montre que la volonté étatique de contrôler les flux de réfugiés a toujours été très forte ; « L’histoire du droit d’asile en France et en Europe est pour G. Noiriel l’histoire du renforcement du contrôle social ».
L’historien explique que l’Etat a toujours cherché à jouer un double rôle ; « la subsistance et la surveillance ». Sous l’Ancien Régime, surveiller et secourir constituait le double rôle de la police. Au XXI° siècle, le phénomène est beaucoup plus implicite ; l’Etat a toujours détenu « une forme élémentaire de domination, (à savoir) le contrôle par l’assistance. Expression tout à fait pertinente que nous retrouvons dans les propos de nos acteurs et que nous avons effectivement constaté sur notre terrain d’observation. 
Selon P. Weil, G. Noiriel montre que la restriction s’exerce par le biais des conditions de l’accueil et de l’attribution du statut. Tous les dispositifs créés en faveur des demandeurs d’asile, que ce soient les centres d’accueil spécifiques, les foyers d’urgence,  ou les nuitées d’hôtels, ont une double fonction, héberger et par conséquent contrôler les flux d’arrivées et avoir un regard permanent sur les individus ; « on est un formidable outil de contrôle : parquer les demandeurs d’asile, les mettre dans un endroit, on peut mieux les comptabiliser, on peut mieux les contenir, c’est plus facile…(…). L’Etat il est capable de dire combien y a de demandeurs d’asile sur son territoire (…). Les CADA, c’est une bonne solution sociale, et vis-à-vis de l’Etat c’est un bon moyen de contrôle » (directeur, CADA de Villenave).

Avoir la capacité de comptabiliser les flux, de les rendre visible est un souci quotidien. Pour favoriser cela, les structures d’accueil sont nécessaires, d’autant plus qu’elles tirent une grande légitimité du fait qu’elles permettent aussi, et surtout, de porter secours aux personnes fragilisées. Pourtant, les structures d’accueil sont aujourd’hui insuffisantes, les demandeurs d’asile sont donc moins visibles, moins contrôlés. Certains sont obligés de se débrouiller seul, avec l’aide des compatriotes, en travaillant parfois au noir.
Prenons cet exemple ; le travail clandestin. Lorsque les individus sont intégrés dans des structures spécifiques d’accueil, ils bénéficient pour un grand nombre d’une aide financière versée par l’Etat, ce qui n’empêche pas la plupart de travailler au noir, au contraire puisque bien souvent leur pécule est insuffisant pour vivre à peu près correctement. Ceux qui bénéficient d’un accompagnement social seront rappelés à l’ordre car ils sont en quelque sorte « surveillés », non par la police mais bien par l’équipe sociale tandis que les autres, dont l’Etat n’assure pas la prise en charge, peuvent « librement » travailler dans l’illégalité. Aucun jugement n’est porté sur les individus qui ne se plient pas aux règles concernant le droit au travail car il est tout de même très difficile, voire impossible, et tous les acteurs interrogés, institutionnels et associatifs en conviennent, de vivre décemment avec les ressources versées par l’Etat. 
Aussi, l’interdiction du droit au travail pour les demandeurs d’asile alimente fortement le travail clandestin. Deux types de travaux sont énoncés ; le travail « pénible » (le bâtiment par exemple) et le travail mafieux tels que le trafic de drogue ou la prostitution. Afin de lutter contre le travail clandestin, de nombreux partenaires ou militants souhaiteraient que le droit au travail soit rétabli, mais cela semble politiquement incorrect puisque ce phénomène permettrait de rendre encore plus invisible la population des demandeurs d’asile. Le rétablissement du droit au travail engendrerait la suppression des structures d’accueil et par conséquent l’élimination des outils de contrôle ! 
Les acteurs interrogés ne se voilent pas la face, tous les dispositifs accueillant les demandeurs d’asile sont des outils de contrôle ; c’est le cas notamment de la Sonacotra, du foyer d’urgence de Leydet ; « la sonacotra, c’est plutôt un outil de l’Etat (…), l’outil de l’Etat, c’est pour garder la bride, c’est de contrôler » (directeur, CADA d’Eysines). L’hébergement en hôtels ou en structure d’urgence est en priorité une solution d’hébergement, certes mais c’est également une façon de rendre visible les demandeurs d’asile qui ne peuvent avoir accès au dispositif spécifique des CADA.

En revanche, en situation de crise, le contrôle par l’assistance est moins performant car les structures d’accueil sont aujourd’hui insuffisantes, pourtant l’auteur insiste sur l’existence d’une véritable « obsession de la surveillance » en France par les pouvoirs publics qui se manifeste par « une gestion bureaucratique de la subsistance et une pratique policière de contrôle tatillon des moindres déplacements individuels (qui) sont les deux facettes d’une logique de pouvoir fondée sur la surveillance directe des personnes ».
Ce contrôle par l’assistance parait dans notre cas beaucoup plus implicite ; les contrôles s’effectuent davantage par le biais des structures d’accueil que par les actions menées par la police. Ainsi, si l’Etat est présent en matière d’accueil des demandeurs d’asile, c’est d’une part pour ne pas faillir à la tradition Républicaine de terre d’asile, mais c’est aussi un moyen incontestable de rendre visible les flux d’arrivées et de contrôler cette population de façon à éviter toutes dérives (travail au noir, délinquance, prostitution..).

Ceci étant, la situation de crise que traverse le dispositif depuis 1998 environ affecte les capacités de contrôle et de régulation des flux d’étrangers puisque tous ne peuvent être pris en charge au sein d’une structure d’accueil. Certes, l’idée selon laquelle l’Etat contrôle par l’assistance se justifie sur notre terrain d’étude, mais le contrôle n’est pas total puisque cette situation d’engorgement produit une immigration clandestine, qui se veut par définition incontrôlable ou dans tous les cas difficilement contrôlable et c’est en ce sens que les affirmations qui ont précédé peuvent être nuancées. En effet, même si l’Etat a une véritable « obsession de la surveillance » à l’égard des populations étrangères, il ne se donne pas toujours les capacités de maîtriser ces populations. L’assistance n’étant pas générale à tous les demandeurs d’asile arrivés en France, le contrôle n’en est pas total, situation pouvant favoriser le développement  d’une immigration clandestine. Par conséquent, le manque de moyens et de structures engendre, par une série d’effets pervers, une immigration beaucoup plus cachée. Situation d’une forte perversité quand il s’agit pour N. Sarkozy, ministre de l’intérieur, de faire de la lutte contre l’immigration clandestine une priorité.

La paralysie du dispositif d’accueil des demandeurs d’asile politique remet en cause certaines des compétences de l’Etat en matière de régulation et de contrôle des flux d’arrivées, qui, cercle vicieux oblige, accentue l’engorgement. Parallèlement à cela, les pratiques bureaucratiques sont dénoncées car jugées arbitraires, il devient de plus en plus difficile pour l’administration de faire face à une telle montée des demandes.

4/ « la rationalisation bureaucratique » ; une vraie pratique ?

G. Noiriel relève une contradiction que nous avons pu observer au sein du dispositif local d’accueil, qui se manifeste au niveau de la gestion bureaucratique à l’égard des étrangers. La bureaucratie se veut par définition « rationnelle » or dit il « tout montre que la gestion des réfugiés ne repose pas principalement sur des dossiers. Si le propre de la bureaucratie est de traiter abstraitement les cas dont elle s’occupe, et de se défendre de tout commentaire subjectif contraire à l’application rationnelle d’une règle identique pour tous, assurément les préfets ne sont pas encore à cette époque des bureaucrates ». Affirmation dotée dune légère note d’humour, alors que nous retrouvons ce poids de l’arbitraire dans la réalité que vivent les demandeurs d’asile.
En effet, certains des acteurs interrogés révèlent la contradiction de la bureaucratie qui se veut rationnelle théoriquement et qui pourtant fait du cas par cas dans la pratique. Cette façon de procéder permet à certains d’en tirer avantage tandis que d’autres se trouvent pénalisés. De nombreux associatifs dénoncent les pratiques arbitraires des fonctionnaires de la préfecture chargés de remettre les dossiers de demande d’asile.
 Les critiques à leur égard étant récurrentes, nous sommes allés les rencontrer. Lors d’un entretien, il est spécifié ; « pour les directives, on a un pouvoir de décision relativement important, pas sur l’accord du statut évidemment, mais pour les dossiers on a un pouvoir… on prend ou on prend pas ». En réalité, les critères d’attribution doivent être purement objectifs : en fonction de l’identité du demandeur, le fonctionnaire vérifie si la personne ne figure pas déjà dans le « fichier national des étrangers ». Si jamais son nom y est inscrit, dans ce cas là uniquement, l’étranger n’a pas le droit de déposer sa demande et repart ainsi sans dossier. En revanche, si l’étranger remplit les critères objectifs permettant de déposer une demande d’asile, le fonctionnaire est tenu de remettre un dossier. Or il semble bien que ces pratiques soient détournées ; « une demande d’asile, il faut quand même que ce soit explicite, il faut qu’il nous dise concrètement qu’il a été menacé, qu’il veut déposer l’asile quoi parce que y’en a certains, quand ils viennent, ils disent qu’ils n’ont pas de travail dans leur pays, ça se voit donc… cela on leur donne pas le dossier ». Le travail consistant à savoir si la personne, déposant une demande d’asile, répond bien aux critères de l’asile politique définis par la convention de Genève est un travail effectué par le personnel de l’OFPRA ou le cas échant, celui de la CRR. Ainsi, la situation que nous venons de décrire démontre une réelle confusion des rôles. Face à l’augmentation du nombre d’étrangers souhaitant déposer une demande d’asile, l’administration tente d’y faire face en accentuant son pouvoir de contrôle et de régulation. Les fonctionnaires font face à deux contraintes ; agir selon les ordres des responsables administratifs, et affronter des situations humaines souvent difficiles. L’objectivité des décisions atteint rapidement ses limites et les fonctionnaires agissent davantage selon leur propre raison ; la citation énoncée en est une illustration précise. Les pratiques administratives sont ainsi le reflet de la tension entre une politique de contrôle des flux et une politique d’accueil, autrement dit entre l’éthique de conviction et l’éthique de responsabilité. Nous reviendrons sur cette argumentation par la suite.  

L’intervention de l’Etat à l’égard des étrangers, et plus spécifiquement à l’égard de la population étudiée à savoir les demandeurs d’asile révèle un certain nombre de contradictions : l’Etat est toujours très présent malgré l’émergence d’un nouveau mode d’action, local et partenarial. Il est intéressant de noter que l’Etat surveille par le biais du secours, ce qui donne une certaine légitimité à cette « obsession de la surveillance ». Cependant, son implication au sein de la politique d’accueil des demandeurs d’asile politique connaît certaines limites ; l’Etat en tant que régulateur de flux s’impose de moins en moins, accentuant la situation de crise que subit actuellement le dispositif, ce qui limite sa capacité de contrôle. Tandis que les moyens financiers ont augmenté, la fragilité de la politique d’accueil est toujours aussi alarmante. Nous nous sommes ainsi intéressés à cette situation pour le moins paradoxale.

B/ QUELLE POLITIQUE POUR LES DEMANDEURS D’ASILE : POLITIQUE SOCIALE OU GESTION DE L’URGENCE ?

1/ L’action sociale à l’égard des immigrés : une mise en place lente et difficile.

L’action sociale à l’égard des immigrés en général est apparue tardivement et a eu beaucoup de mal à s’imposer ; « depuis longtemps ( les années 50), les spécialistes attirent l’attention sur le caractère prioritaire de l’action sociale en faveur des immigrés mais leur tascin n’est pas entendu. On signale des cas de détresse, on dénonce le scandale de cet accueil réservé à des hommes qui contribuent à la richesse du pays, on recherche des mesures d’amélioration ponctuelle. Mais la mobilisation des acteurs sociaux reste faible ». Ainsi, l’inaction ou plutôt la délégation de l’action est la caractéristique principale des décennies 1950 et 1960. Lorsque l’économie était bonne, les immigrés se débrouillaient d’eux mêmes. C’est à partir du moment où la crise économique, le chômage ... sont apparus que les problèmes avec les immigrés se sont accentués ; « c’est en fait la dégradation du marché du travail qui allait révéler l’accumulation des problèmes sociaux et l’inadaptation de l’action sociale en direction des immigrés » 
L’Etat, à partir de la fin des années 1950 va concéder à des organismes qu’il financera totalement ou en partie des pans entiers de l’action sociale destinée aux immigrés. C’est le cas, note M. Saettone pour la société nationale de construction de logements pour les travailleurs (SONACOTRA), créée en 1956, et pour le fonds d’action sociale pour les travailleurs migrants (FAS), institué en 1958 et rebaptisé cette année en fonds d’action et de soutien pour l’intégration et la lutte contre les discriminations (FASILD). Ces deux organismes se verront confier, au début des années 1960, l’initiative de l’action sociale en direction de la totalité des travailleurs immigrés. C’est le cas aussi pour le Service Social d’Aide aux Emigrants (SSAE), association privée créée en 1926 et reconnue d’utilité publique en 1932. Puis, une multitude d’associations de soutien aux travailleurs immigrés concernant l’accueil, le logement, l’alphabétisation, l’aide juridique s’investira dans le domaine du secteur social laissé à l’abandon par les pouvoirs publics.
Malgré ces avancées, existent encore des flux d’immigrés mal traités socialement affirme P. Weil ; « la majorité des étrangers réguliers, avec l’application de l’ordonnance depuis 1945, paraissent en situation précaire : titre de séjour de courte durée et ressources sociales- logements, formations, emplois, droits- faibles ».

Dans les années 1960/1970, l’action sociale en faveur des immigrés leur est spécifique ; la Sonacotra, le FAS, le SSAE sont des institutions dont les missions sont ciblées sur cette population. Puis progressivement, « basée sur le constat que la plupart des problèmes rencontrés par les populations immigrées sont communs à toutes les catégories de populations défavorisées, cette politique sera incorporée dans des politiques sociales qui s’adressent à des publics définis par des conditions sociales défavorables ». En effet, les politiques sociales à l’égard des immigrés ont largement eu recours à des dispositifs de droit commun, notamment dans le domaine du logement.
Dans le cadre de la politique d’accueil des demandeurs d’asile, existent les structures spécifiques d’accueil (les CADA) relayées en situation de crise par des structures de droit commun dans lesquelles sont intégrées les population marginalisées, en particulier les sans domicile fixe. Cela engendre ainsi une forte confusion entre demandeur d’asile et populations extrêmement marginalisées. La confusion est également présente au niveau des associations ; participent à l’aide et à l’accueil des demandeurs d’asile, à la fois des associations spécialisées dans le droit d’asile mais aussi et de plus en plus d’ associations de « charité » dont la vocation est de venir en aide aux populations en situation d’exclusion. Ainsi se crée un amalgame fort entre la population des demandeurs d’asile et la population marginale de nationalité française pour la majorité, sans domicile, sans travail, sans famille. 
 En effet, en situation d’engorgement, les demandeurs d’asile font l’objet d’actions  qui à l’origine étaient destinées auprès d’un public assez miséreux, tel que le public des SDF en particulier. Très concrètement, les demandeurs d’asile ( hors CADA) sont pour certains intégrés dans des centres collectifs venant principalement en aide aux SDF. Le plus caractéristique sur Bordeaux étant le foyer Leydet. Cette situation engendre un double problème ; d’une part, les associatifs sont inquiets face à l’augmentation des arrivées des demandeurs d’asile au sein de leurs structures puisque matériellement parlant, leurs  moyens d’actions ne sont pas accrus. De ce fait, les moyens dont ils disposent pour leur population initiale serviront également à la population des demandeurs d’asile. 
Par conséquent, la confusion est surprenante entre demandeur d’asile et sans domicile fixe ; lors d’un entretien, il paraissait acquis que les demandeurs d’asile se confondaient à la population française, en marge de la société. Tendance dangereuse lorsque l’on sait que les demandeurs d’asile sont le plus souvent des hommes et des femmes « relativement pourvus en ressources économiques et symboliques », idée qui nous a été confirmée lors de nos entretiens. Cette situation entraîne une série d’effets pervers qui vont tout à fait à l’encontre du demandeur d’asile : le racisme est visible au sein de structures hébergeant à la fois population française et demandeurs d’asile, suscitant des situations conflictuelles, parfois violentes. Et dans un certain sens, cette situation de vulnérabilité qui affecte le demandeur d’asile, ne fait qu’accentuer la suspicion de l’opinion publique à l’égard de cette population. 
En effet, tandis que le réfugié politique jouit d’une importante reconnaissance, le demandeur d’asile est un « indésirable », suspecté d’être un fraudeur, un migrant « déguisé ». Une suspicion que les demandeurs d’asile ont peut être engendré dans le sens où l’asile politique est devenu en quelque sorte un « passe partout » et qu’il devient difficile de distinguer le « vrai » demandeur d’asile du « faux » demandeur d’asile. Nous ne participons pas à la polémique selon laquelle celui-ci a de bons arguments tandis que celui-ci détourne le contexte.. . Dans tous les cas, compte tenu des chiffres de reconnaissance du statut de réfugié, il semblerait que cela fragilise le droit d’asile.
Selon G. Noiriel, le débat sur le problème des « faux réfugiés » est une manière pour les pouvoirs publics de « refuser de justifier les restrictions apportées au droit d’asile en invoquant des raisons de politique intérieure. Ils ont préféré mettre en avant la responsabilité des réfugiés eux-mêmes, arguant du fait qu’un grand nombre d’étrangers qui demandent l’asile politique aujourd’hui ne sont pas « vraiment » victimes de persécutions politiques ».
 A l’heure actuelle, la discussion se focalise beaucoup sur ce débat, et les acteurs interrogés nous en ont souvent fait part ; « à l’heure actuelle, de par la pression, de par les passeurs, on est de plus en plus sur une forme d’immigration économique sous couvert d’asile politique » (inspecteur, DDASS). Nous n’en tirons aucune conclusion, mais simplement un constat, une interrogation ; l’OFPRA considère que 83% des demandes déposées en France ne rentrent pas dans les critères d’attribution de l’asile politique selon la Convention de Genève. Ceci étant, ce problème des « faux réfugiés » ne demeure pas la seule explication ; c’est aussi un effet direct des restrictions de la politique d’immigration.
	
V. Viet constate également que les structures de droit commun sont de plus en plus sollicitées pour prendre en charge une partie des problèmes soulevés par l’immigration mais le rattache à une interrogation qui nous semble essentielle : « Est-ce la fin d’un mode spécifique d’intervention des pouvoirs publics, fondé sur la volonté d’insérer des populations étrangères de culture hétérogène, sans qu’il en résulte pour la population nationale des retombées économiques ? ».
Il est intéressant de relier cela à la situation des demandeurs d’asile ; pour faire face à la situation de crise du dispositif d’accueil spécifique, de plus en plus de foyers d’urgence, dont la vocation d’origine est d’héberger de façon provisoire des personnes en situation d’exclusion, accueillent des demandeurs d’asile, et ce pendant plusieurs mois parfois. Le nombre de demandeurs d’asile, intégrés dans le dispositif d’urgence devient progressivement supérieur à celui du dispositif spécifique, à savoir les CADA. Or le dispositif d’urgence est un dispositif de droit commun, auquel peut accéder la population dite marginalisée pendant un laps de temps assez court. Ainsi, nous avons le sentiment que le traitement spécifique des demandeurs d’asile est remis en cause par le rôle croissant que prend le dispositif d’urgence ; « on a investi un financement aussi important dans le domaine de la prise en charge sociale, dans le domaine de l’hébergement d’urgence des demandeurs d’asile que dans la prise en charge du DNA (dispositif national d’admission) (…). Ce qui devrait être accessoire et complémentaire est aussi important que l’hébergement principal qu’est le CADA » (chef de service du bureau des demandeurs d’asile, DPM)

Cependant, nous ne pouvons pas en conclure que cette situation signe la fin d’un mode spécifique d’intervention des pouvoirs publics ; En effet, le nombre des CADA a été augmenté et plus de trois milles places ont ainsi été créées depuis 2001. Mais ce mesures n’ont pas encore permis de résorber l’engorgement actuel, ce qui nous amène à nous poser une question centrale :
L’importance que prend aujourd’hui le dispositif d’urgence dans la politique d’accueil des demandeurs d’asile ne la remet elle pas justement en question ? Une politique d’accueil peut elle se baser sur une gestion de l’urgence, à travers des initiatives qui s’inscrivent pour la plupart sur du court terme ?

2/  Action sociale et gestion de l’urgence : des missions incompatibles.

La politique sociale à l’égard des demandeurs d’asile est aujourd’hui grandement remise en question, d’autant plus que prime à l’heure actuelle une situation d’urgence sociale. Or faire du travail social et gérer quotidiennement l’urgence semblent être, deux missions incompatibles.
En effet, il s’agit ici de montrer que la mission actuelle que se fixe aujourd’hui l’ensemble des partenaires, est avant tout de répondre à l’urgence ; « devant l’engorgement, il est clair qu’on est plutôt dans une gestion de la crise (… ), tous les jours on cherche des bouts de solutions pour les accueillir » (conseillère, DDASS), ou bien de faire face à la pression ; « la politique d’accueil (….), elle s’organise sous la pression (…), elle ne s’exerce pas selon des principes établis, des règles et des lois » ( assistante sociale, CAIO)
 En cette situation de crise du dispositif d’accueil et par conséquent de la politique à l’égard des demandeurs d’asile ; l’objectif principal est de gérer du mieux possible l’hébergement dans un souci humanitaire ( respect de la personne, enfants en sécurité). L’Etat français a signé en 1951 la Convention de Genève relative au statut des réfugiés considérée comme « l’instrument fondamental et universel chargé de garantir une protection effective aux réfugiés ».
Il est effectivement délicat de mettre au point une véritable politique d’accueil lorsque seulement 17% des demandeurs d’asile obtiennent le statut de réfugié. Le dispositif d’accueil souffre à la fois sur un plan qualitatif et quantitatif. Augmenter le nombre de centres spécifiques (CADA) nécessiterait une reconnaissance plus importante des réfugiés statutaires. Or la politique d’immigration est revisitée par le ministre de l’intérieur sous l’angle d’une plus forte restriction ; d’où, le développement d’un dispositif d’urgence, précaire et fragile, dont l’avantage est de ne pas attirer ! 
A la question ; « quelle politique pour les demandeurs d’asile », nous nous interrogeons à savoir si il s’agit d’une politique sociale avec tous les aspects que cela peut comporter ( aide sociale, scolarisation, insertion…) ou d’une gestion de l’urgence sociale. Le constat est ambigu car la politique des CADA est une politique sociale, d’accueil, d’hébergement et d’aide alimentaire, une politique qui ne répond plus aux besoins actuels. Elle est ainsi relayée par des actions d’urgence sociales qui ne cessent d’être augmentées.
Ainsi, à travers les entretiens, est ressentie l’extrême frustration des professionnels de terrain, un sentiment qui touche en particulier les travailleurs sociaux qui ne parviennent pas à travailler selon leurs principes d’hommes et de femmes du social. Selon eux, le travail social d’un côté et la nécessité de faire face à l’urgence de l’autre sont deux situations incompatibles ; « on travaille pas dans le confort, dans le luxe, (..)on gère l’argent que l’Etat donne et on n’a pas plus, que c’est ça ou laisser des dizaines de familles dehors » ( assistante sociale, CAIO)
Par conséquent, tout est une question de priorités ; si le social ne prédomine pas par moment, c’est aussi parce que face aux moyens, ils ne sont plus en mesure de  faire du social, il s’agit de moins en moins d’améliorer la situation des demandeurs d’asile mais de trouver une solution à ceux qui échappent au système ; « méfions nous à moment donné que le débat social ne vienne pas que primer sur la réalité » (directeur, CADA de Villenave)
En effet, ces professionnels, avec la meilleure des volontés, sont très souvent dépassés par la réalité qui consiste d’avantage à élaborer des solutions en fonction de critères technico financiers, plutôt que de participer à la conduite d’actions sociales qui s’inscriraient dans le long terme et qui permettraient à la population d’être accueillie décemment. Aujourd’hui, la réalité de la situation ne permet plus de poursuivre cet idéal.
Par conséquent, l’accueil réservé aux demandeurs d’asile est bien loin de ressembler à ce dont ils se sont imaginés ; la France n’est plus une « terre d’asile », c’est incontestable. Les mesures à l’égard des demandeurs d’asile se veulent de plus en plus ponctuelles et précaires, engendrant des situations de fragilité, face auxquelles la politique d’accueil est fortement remise en question. 

L’action des pouvoirs publics ne se fait pas de façon unilatérale ; un ensemble de partenaires participent à la difficile construction de la politique d’accueil, sur le plan national et local. L’Etat n’est ainsi pas le seul responsable ; il a délégué une partie de ces missions à des associations para étatiques et à des collectivités locales qui mènent, non pas une politique sociale sur le long terme, mais plutôt des initiatives locales et partenariales qui ne sont pas toutes liées les unes aux autres. C’est un nouveau moyen d’action permettant à des acteurs locaux d’être intégrés dans des actions politiques, dans des processus de décision qui n’appartiennent plus désormais à la seule puissance étatique au sens jacobin du terme. Les mesures ponctuelles, initiées par les partenaires locaux sont nécessaires, mais engendrent, comme nous avons déjà pu le voir, un effet particulièrement gênant ; une moindre implication réelle de l’Etat. V. Viet caractérise cette stratégie en terme d’ « évitement » ; « ces leviers d’intervention publics (FAS) ou parapublics (SSAE) lui (l’Etat) permettent de jouer un rôle déterminant, sans avoir à définir une politique sociale sur le long terme qui l’impliquerait ouvertement. De là une multitude d’actions médiates qui permettent aux pouvoirs publics d’agir à couvert, sans courir le risque d’assumer directement une politique dont les bénéficiaires ne seraient pas des nationaux ».
A travers les mesures d’urgence sociale développées par les partenaires locaux, l’Etat se « décharge » de certaines activités sociales, tout en étant impliqué financièrement. Il est ainsi difficile de parler dans ce cas de désengagement, d’autant plus que les moyens débloqués en faveur des demandeurs d’asile ont été augmentés. En même temps, l’action sociale à l’égard de cette population n’est pas suffisante, entraînant de nombreuses familles étrangères dans une position sociale difficile.

	Certaines y échappent en adoptant une autre stratégie : le recours à la communauté étrangère et l’aide des compatriotes. Ainsi, l’accueil communautaire est une manière de contourner la crise que connaît aujourd’hui l’accueil institutionnel. A travers ce sujet, nous ne nous positionnons pas du côté de l’étranger qui consisterait à analyser l’intégration et la participation de celui ci au sein de la communauté. Nous nous situons plutôt du côté de l’Etat en basant notre réflexion sur la dimension « politique » du communautaire.  

En terme statistique, environ 60% des demandeurs d’asile en France, ne sollicitent pas un accueil en structure. L’exemple le plus significatif est celui des chinois regroupés dans le quartier Chinatown du 13° arrondissement de Paris ; « il est par exemple significatif qu’aucun demandeur d’asile chinois n’ait recourt au DNA, alors que la demande chinoise constitue en 2000 la première demande d’asile enregistrée à l’OFPRA », ainsi « le rôle de la communauté est indéniable » (conseillère, DDASS).
L’ensemble des partenaires (y compris les représentants de l’Etat) estime que la présence des communautés est nécessaire ; elles répondent aux besoins (fondamentaux) des individus et constituent quelque part une « bouffée d’oxygène » pour l’ensemble des professionnels qui travaillent auprès des demandeurs d’asile. D’après les statistiques énoncées, l’accueil communautaire prend le pas sur l’accueil institutionnel, ce qui constitue une situation tout à fait ambiguë. Le fait de limiter les capacités des structures d’accueil entraîne un développement et un renforcement des communautés étrangères. Cela paraît assez contradictoire au regard de la tradition française, républicaine, universaliste qui ne reconnaît pas (ou très difficilement) sur la scène publique l’existence de ces communautés. Dès lors, l’accueil communautaire signifie « repli communautaire », absence de reconnaissance du demandeur d’asile. Si les communautés constituent sur le court terme une nécessité, elles rendent les demandeurs d’asile invisibles sur la scène publique, constituant un obstacle de plus à franchir pour eux. 
De plus, le danger de la non reconnaissance des communautés étrangères consiste au développement de l’immigration clandestine, voire à l’extrême des réseaux mafieux et de prostitution. Il semble ainsi néfaste, sur un plus long terme, que l’accueil communautaire soit si important alors qu’il n’est pas reconnu officiellement.
	Nous avons cherché à soulever jusqu’à présent certaines contradictions dans l’action menée auprès des demandeurs d’asile, que nous avons dans un premier temps observées sur notre terrain d’étude. Tout comme l’indique V. Viet au sujet de l’immigration, l’Etat ne s’implique pas dans une politique sociale définie sur le long terme à l’égard des demandeurs d’asile. Les initiatives émanant des partenaires locaux, à qui l’Etat a délégué une partie de ces missions, le prouvent : ces mesures d’urgence, qui ne peuvent s’inscrire que sur du court terme, caractérisent de plus en plus le dispositif d’accueil, et remettent en cause l’idée selon laquelle il existerait une véritable politique sociale, d’accueil et d’accompagnement des demandeurs d’asile. Nous parlerions de désengagement et d’inaction de la part de l’Etat si financièrement il n’était pas impliqué. Au contraire, l’argument financier constitue un vrai paradoxe ; les mesures d’urgence coûtent à l’heure actuelle plus cher à l’Etat alors qu’elles ne sont pas des mesures d’action sociale, mais de simples réponses ponctuelles à l’hébergement. Ne s’agit il donc pas pour l’Etat d’éviter de mener une politique cohérente,  attractive, qui inciterait les étrangers à demander asile en France sans pour autant remettre totalement en cause le droit d’asile ?

C/ L’ETAT ENTRE « ETHIQUE DE LA CONVICTION » et « ETHIQUE DE LA RESPONSABILITE ».

La politique française d’accueil des demandeurs d’asile est, à l’heure actuelle vivement critiquée, nous l’avons déjà mis en évidence. L’action sociale est assez éparpillée, les initiatives sont bricolées… il est ainsi difficile de parvenir à articuler ce qu’il faudrait faire en théorie et ce que l’Etat français peut faire sur le terrain. Autrement dit, il s’agit de trouver un équilibre entre les principes républicains de défense du droit d’asile et les responsabilités de l’Etat en matière d’accueil des étrangers et plus spécifiquement des demandeurs d’asile.

La France, en signant la convention de Genève, s’est engagée à accueillir dignement ces hommes et femmes qui recherchent protection sur le territoire français. M. Amar et P. Milza montrent  que l’Etat français a des devoirs face aux demandeurs d’asile qu’il accueille sur son territoire ; « (…) dans les textes : le préambule de la constitution réaffirme solennellement le droit d’asile. Dans les actes, la France de la IV° République ouvre ses frontières aux réfugiés venus de l’Est. Avec de nouveaux devoirs : le 28 juillet 1951, sous l’égide des Nations Unis est signée à Genève une convention qui définit très précisément la qualité de réfugié et les devoirs des pays d’accueil ». Il ne s’agit pas seulement d’autoriser ces hommes et femmes en danger dans leur pays d’origine à entrer sur le territoire français, mais bien de les accueillir dignement et de subvenir à leurs besoins puisqu’ils ne peuvent le faire eux-mêmes.
La France, selon les défenseurs du droit d’asile, doit rester une terre d’asile, une terre d’accueil, dans tous les sens du terme, de l’autorisation provisoire de séjour à la prise en charge sociale, et le droit d’asile doit véritablement rester un droit. Ce débat philosophique est bien trop lourd et complexe et dépasse notre ambition, mais nous mettons tout de même en évidence un élément retrouvé dans les propos de nos acteurs qui pose la question du Droit d’asile. Comme nous l’avons indiqué, la gestion administrative des dossiers de demande d’asile au sein de la préfecture, se révèle, rationnelle en théorie et arbitraire en pratique. Nous expliquons cela, non pas par le caractère pervers de certains fonctionnaires, mais par leurs difficultés à faire face à la tension entre l’augmentation des demandes d’asile déposées et le nombre restreint d’acquisitions du statut. Ainsi se pose la question du droit d’asile face à des décisions administratives arbitraires, voire non légales ; « où est le droit ? » se demandent certains militants. A moins de rentrer dans des catégories tous à fait spécifiques pour lesquelles une demande d’asile ne peut être déposée, toutes les personnes ayant subies ou ayant craint des persécutions dans leur pays ont le droit de déposer une demande d’asile. Par conséquent, la question du droit se pose réellement, et on la perçoit déjà à notre niveau.

S. Laacher s’intéresse à ce passionnant sujet et montre bien que l’accueil, ce « droit naturel », obéit à des contraintes d’Etat ; « l’hospitalité suppose l’accueil. L’hospitalité est une des lois supérieures de l’humanité, une loi universelle, bref un droit naturel. (…) La loi de l’hospitalité se heurte aux lois nationales régissant l’accueil des étrangers ». L’auteur met ainsi en évidence les tensions entre le « devoir de l’hospitalité » et le « devoir de se rendre maître de l’accueil ». D’ailleurs, remarque t’il, l’Etat ne serait plus l’Etat, ne serait plus une autorité légitime si il ne cherchait pas à compter, vérifier, contrôler, maîtriser la circulation des personnes et des populations.
S. Laacher fait référence à Kant lorsqu’il pose également une réflexion, plus philosophique que sociologique, sur le droit de visite et le droit de résidence. L’étranger serait en droit de réclamer un droit de visite mais ce droit de visite ne l’autorise nullement à prétendre à un droit de résidence ; « l’un, le droit de visite, illimité et offert à chacun sur toute la surface de la terre. L’autre ; le droit de résidence, restrictif et donc forcément discriminatoire, défini en toute légitimité par les Etats dans le cadre d’accords qu’ils auront négociés ». 
Nous rapprochons cette réflexion au cas des demandeurs d’asile. En effet, lorsqu’ils ont déposé une demande d’asile, il bénéficie en quelque sorte d’un droit de visite, précisément un droit de séjour temporaire, ce qui n’engendre pas forcément, et c’est très fréquent chez les demandeurs d’asile un droit de séjour illimité, autrement dit un droit de résidence. A cause des délais administratifs démesurés, les demandeurs d’asile restent en moyenne dix huit mois dans l’attente de leur statut que plus de 80% n’obtiendront jamais. La confusion entre le droit de visite et le droit de résidence est ainsi entretenue par la lenteur et la complexité bureaucratique. Les conséquences sont lourdes, d’une part, du côté des étrangers qui ne veulent plus partir, et d’autre part, du côté de l’Etat qui doit gérer ces centaines, milliers d’hommes et de femmes déboutés du droit d’asile après des mois d’installation en France. 
Dans le domaine du droit d’asile, jouer sur l’équilibre est une mission extrêmement difficile. L’Etat est dans une situation ambiguë où il s’agit d’un côté de rester un pays d’accueil sans pour autant attirer davantage. Augmenter les moyens et créer de nouvelles structures spécifiques d’accueil permettraient aux demandeurs d’asile, déjà arrivés en France, d’être accueillis dignement comme le préconise la convention de Genève. D’un autre côté, ces avancées favoriseraient selon certains des effets « d’appels d’air ». C’est un risque qui a été abordé au cours des entretiens avec des responsables institutionnels ; « on sait aussi que lorsqu’on crée des structures, on fait des appels d’air » (conseillère, DDASS).
A l’inverse, S. Laacher montre que le souci premier d’un étranger persécuté, c’est bien la fuite de son pays et non l’arrivée dans un autre pays ; il a travaillé sur le centre de Sangatte et affirme « le centre d’accueil n’en est rien un mécanisme créant ou favorisant un appel d’air migratoire ». Les réfugiés n’avaient connaissance du centre que lorsqu’ils y étaient rendus. Qu’il existe ou non, dit il, cela n’empêche pas les individus de fuir vers l’Europe.

G. Noiriel tente de mettre en évidence au cours de son ouvrage les contraintes qui pèsent sur l’action des hommes politiques, autrement dit montrer que les protagonistes sont pris dans une contradiction entre le respect des droits de l’homme et la défense des intérêts des citoyens et de la nation. La création de structures spécifiques d’accueil est un exemple significatif de la tension entre la défense d’une cause et la responsabilité des actes. L’Etat français accueille les demandeurs d’asile mais dans des conditions de plus en plus précaires. Les mesures d’urgence sociale prennent progressivement de plus en plus d’importance et viennent remettre en cause la politique d’accueil élaborée dans les années 70.
Ainsi, l’Etat n’est plus garant d’une légitimité politique, rendue possible par une combinaison pertinente de l’éthique de la conviction et de l’éthique de la responsabilité. En situation de crise, les critiques se font vives car trop de conséquences aux effets néfastes sont apparues; accroissement de l’immigration clandestine, des réseaux mafieux et de prostitution, développement du travail au noir, extension d’une misère humaine…

CONCLUSION

Nous avons cherché à faire progresser notre travail d’un point de départ « micro social » à une réflexion plus générale sur la politique d’accueil des demandeurs d’asile politique.
	Nous nous sommes donc intéressés, dans un premier temps au rôle que jouent les associations auprès des demandeurs d’asile. Deux types d’associations sont distingués ; les associations para étatiques et les associations caritatives, de par leurs missions, leur statut et la reconnaissance que les partenaires leur manifestent. 
Nous avons démontré l’ambiguïté des logiques du partenariat Etat/ associatifs ; des associations prestataires plus que partenaires, complémentaires plus que décisionnaires.
S’établit, dans le cadre de la politique d’accueil des demandeurs d’asile un phénomène de délégation original : une délégation en « cascade » de l’Etat vers les associations para étatiques, qui à leur tour s’adressent au réseau caritatif.

	Par conséquent, en situation de crise, la politique d’accueil des demandeurs d’asile s’inscrit désormais sur le territoire, à travers une série d’initiatives locales et partenariales. Le processus de « localisme » observé à l’échelle de notre terrain, est caractéristique de la transformation de l’action publique en France : la fin d’un Etat tuteur et le glissement vers un Etat partenaire. Le mode de la gouvernance domine à travers de nouveaux principes de coopération qui s’inscrivent sur le local.
Ce mode d’action collectif présente, dans le cadre de notre analyse des limites que nous avons tenu à mettre en évidence à travers les problèmes de responsabilités et de conflits d’intérêts.

	Enfin, dans une troisième partie, nous nous sommes demandés si ce nouveau principe d’action, caractérisé par des stratégies de délégation de la puissance étatique vers les partenaires associatifs ne remettait pas en cause l’efficacité des pouvoirs publics.
Nous avons montré qu’en situation de crise, la politique d’accueil s’essouffle progressivement ; c’est davantage une gestion de l’urgence dont il s’agit aujourd’hui que d’une réelle politique sociale. L’Etat mène une stratégie d’évitement qui consiste à financer plus d’initiatives qui s’inscrivent sur du court terme, qui ne sont pas orientées spécifiquement vers les demandeurs d’asile, plutôt que d’améliorer le dispositif spécifique des CADA.
Les hommes politiques tentent d’articuler éthique de conviction et éthique de responsabilité, autrement dit répondre au minimum à l’accueil sans faire de la France un pays attractif. La combinaison n’est aujourd’hui plus pertinente car de nombreuses conséquences néfastes sont apparues, remettant en cause la légitimité de l’Etat.

	De nombreuses réformes ont été annoncées, concernant autant la politique d’asile que la politique d’immigration. Pour cette dernière, il s’agit « de tenir les deux bouts de la chaîne entre une politique ferme vis-à-vis de l’immigration clandestine et une réponse généreuse d’accueil des étrangers déjà installés ». Les enjeux sont donc bien identiques ; logique d’un contrôle strict des flux migratoires et logique de  générosité mais difficile d’y croire tant le projet paraît bien ambitieux. D’ailleurs, selon S. Zappi, journaliste au Monde, « la balance penche plus du côté de la répression et d’une vision assimilationniste des immigrés ». Au cours de ce travail, certaines similitudes entre politique d’asile et politique d’immigration furent établies. C’est pourquoi il serait probablement intéressant d’entreprendre par la suite une étude comparative entre la gestion des immigrés par les élus locaux ( à travers les thématiques du logement et de l’action sociale) et l’accueil des demandeurs d’asile sur le plan local.
	Quant à la politique d’asile, un projet de loi réformant la législation française sur le droit d’asile fut présenté au conseil des ministres, le 15 avril, par le ministre des affaires étrangères, Dominique de Villepin. L’objectif étant de rapprocher cette réforme du droit communautaire européen, et de rationaliser les procédures d’examen des demandes d’asile pour ramener les délais de traitement des dossiers à deux mois d’ici à 2004. 
	L’Europe peine à s’accorder sur la politique du droit d’asile, et cela constitue un facteur indéniable de la crise de l’asile politique aujourd’hui. Il existe de nombreux freins à l’harmonisation européenne, en raison de la diversité des situations de chaque Etat membre. En fonction de leur emplacement géographique, les pays ne sont pas confrontés au même nombre d’arrivées légales. D’autre part, il existe de grandes différences entre les critères appliqués pour attribuer ou refuser le droit d’asile : chaque pays applique à sa manière la Convention de Genève selon ses propres contraintes. Néanmoins, l’accord franco britannique sur la fermeture du centre de Sangatte a annoncé, semble t’il « une nouvelle ère de coopération »…..

ANNEXES

I/ LE TRAITEMENT DU DROIT D’ASILE EN FRANCE.

1/ La gestion de la politique d’asile en France.

	L’essentiel des textes réglementaires qui, aujourd’hui, encadrent l’asile en France est rassemblé dans la loi relative au droit d’asile de 1952, modifiée dans les lois Chevènement du 11 mai 1998. Cette loi, dite Réséda crée l’asile constitutionnel et institutionnalise l’asile territorial.
	Il existe en France trois types d’asile. Le statut de réfugié est octroyé sur deux bases juridiques distinctes ;
-	La convention internationale de Genève du 28 juillet 1951 qui fonde l’asile 
conventionnel.
-	Le préambule de la constitution française du 27 octobre 1946 qui prévoit que « toute
 personne persécutée en raison de son action en faveur de la liberté a droit d’asile sur le territoires de la République » et qui fonde l’asile constitutionnel. L’asile constitutionnel obéit aux mêmes règles de procédure et offre la même protection que l’asile conventionnel, c’est uniquement le fondement juridique qui est différent. Ainsi, lorsque nous traitons de la procédure française, nous parlons à la fois de l’asile conventionnel et de l’asile constitutionnel. La définition conventionnelle de l’asile pose trois conditions pour obtenir le statut de réfugié ; les craintes de persécutions devant être personnelles, actuelles et effectives (alors que les persécutions n’ont pas à être effectives elles mêmes), les motifs de persécutions doivent être la race, la nationalité, la religion, l’appartenance à un groupe social ou les opinions politiques. La troisième condition étant l’absence de protection du pays d’origine.
Face à cela, les conditions d’attribution de l’asile constitutionnel sont doubles ; il faut que les persécutions ne soient pas seulement craintes mais également subies, il faut que le demandeur d’asile ait agi « en faveur de la liberté ».
-	L’asile territorial est régi quant à lui par l’article 13 de la loi relative à l’asile. Il 
indique que « dans des conditions compatibles avec les intérêts du pays, l’asile territorial peut être accordé par le ministre de l’intérieur après consultation du ministre des affaires étrangères à un étranger si celui-ci établit que sa vie ou sa liberté est menacée dans son pays ou qu’il y est exposé à des traitements contraires à l’article 3 de la convention européenne de sauvegarde des droits de l’homme et des libertés fondamentales ». 

Le statut de réfugié relève de la compétence de l’Office Français de Protection des Réfugiés et Apatrides (OFPRA) sous le contrôle de la Commission des Recours des Réfugiés (CRR), tant pour l’asile conventionnel que pour l’asile constitutionnel, tandis que l’asile territorial relève de la compétence exclusive du ministère de l’intérieur.
L’OFPRA a été créé par la loi du 25 juillet 1952. C’est un établissement public administratif placé sous la tutelle du ministère des affaires étrangères.
L’OFPRA est composé :
-    d’un directeur nommé par le ministre des affaires étrangères.
-	d’un conseil d’administration composé de représentants du ministère de la justice, de 
l’intérieur, de la solidarité, du travail et des finances. La mission de ce conseil consiste ainsi à donner son avis sur l’activité de l’office et les conditions d’éligibilité au statut de réfugié ou apatride. Par conséquent, par le biais de ce conseil, le gouvernement a une influence directe sur les décisions de l’OFPRA.
-	D’agents nommés par le directeur et composant le reste du personnel.

L’OFPRA a compétence pour reconnaître la qualité de réfugié, décidé de sa cessation ou de son exclusion et reconnaître la qualité d’apatride conformément à la Convention de New York de 1954. La CRR a également été créée par la loi de Juillet 1952. Mais contrairement à l’OFPRA, il ne s’agit pas d’une institution administrative mais d’une juridiction. Une formation de jugement est composée de trois personnes ; le Président, membre du Conseil d’Etat ou magistrat de la cour des comptes ou bien conseiller au tribunal administratif, et deux représentants du Haut Commissariat des Réfugiés et de l’OFPRA. Sa compétence est distincte de celle de l’OFPRA ; elle ne reconnaît que des demandes de statut de réfugiés et ne s’occupe pas de la situation des apatrides.

2/ La procédure française de demande d’asile.

L’asile politique peut être demandé hors du territoire français, à la frontière ou encore à l’intérieur du territoire.
Hors du territoire français, la demande d’asile peut être déposée auprès de l’ambassade ou du consulat de France qui la transmet au ministère des affaires étrangères. Si la demande est acceptée, un visa permettant de venir en France est délivré au demandeur d’asile. Une fois sur le territoire français, il peut demander le statut de réfugié auprès de l’OFPRA.
L’étranger demandant l’asile à la frontière française est placé en zone d’attente pendant l’examen de sa demande afin de déterminer si elle est on non manifestement infondée. Si l’entrée en France est autorisée, un sauf conduit est délivré. Il peut alors pénétrer sur le territoire pour obtenir une autorisation de séjour auprès de la préfecture et présenter une demande de statut de réfugié. En cas de refus, le demandeur d’asile est renvoyé dans son pays d’origine ou dans un autre Etat.
L’étranger qui se trouve à l’intérieur du territoire dois solliciter son admission au séjour le plus rapidement possible auprès de la préfecture. Celle-ci délivre au demandeur d’asile un formulaire de demande d’asile et une autorisation provisoire de séjour (APS) valable pendant les démarches devant l’OFPRA et, le cas échéant devant la CRR.
Le demandeur d’asile doit remplir et rendre à la préfecture le formulaire qui permet son identification et adresser une requête à l’OFPRA par lettre avec accusé de réception.
L’OFPRA envoie un certificat de dépôt de la demande de statut qui atteste officiellement l’ enregistrement de la demande d’asile. En échange du certificat de dépôt, la préfecture délivre un récépissé au demandeur. Selon un délai variable, l’OFPRA envoie une convocation afin d’entendre la personne. Cette dernière sera entendue par l’officier de protection qui instruit sa demande.
Si la demande d’asile est acceptée, la qualité de réfugié est reconnue par l’OFPRA. Si la demande est refusée, le demandeur d’asile a la possibilité de contester cette décision devant la CRR, mais il n’a qu’un mois pour le faire à compter de la date de réception de la décision de l’OFPRA ; il doit produire un dossier contenant le récit de son histoire personnelle et la justification de sa requête. Au moment de la convocation orale, le demandeur d’asile peut se faire assister d’un avocat.
Si la CRR fait droit à la requête du demandeur d’asile, elle lui délivre un certificat de réfugié. Si, à l’inverse, la CRR rejette la demande de statut, le demandeur se verra refuser le renouvellement de son autorisation de séjour et devra quitter le territoire à moins qu’il obtienne une régularisation de sa situation. 

QUELQUES CHIFFRES

Premières demandes d’asile en France
données provisoires au 1° février 2003

Continent	janvier	février	mars	avril	mai	juin	juillet	août	sept	oct	nov	déc	total	
Europe	1157	1273	1347	1253	1357	1208	1504	1178	1191	1952	1650	1750	16820	
Asie	592	559	744	575	637	545	813	717	579	646	552	672	7631	
Afrique	1997	2007	2208	2083	1956	2053	2390	1763	1611	2195	1880	1942	24085	
Amériques	304	274	317	188	230	181	193	139	108	127	98	177	2336	
Apatrides	14	10	21	10	12	6	14	9	1	15	6	14	132	
total	4064	4123	4637	4109	4192	3993	4914	3806	3490	4935	4186	4555	51004	

Source : OFPRA.

Les demandes d’asile en Europe- 2000/2001

PAYS D’ACCUEIL
	Nombre de demandes 2000	Nombre de demandes 2001	
Allemagne	78764	88363	
Belgique	42691	24549	
France	38588	47263	
Pays Bas	43892	32579	
Royaume Uni	98900	88200	
Espagne	7037	9219	
Union européenne	390104	384334	
Europe centrale	30481	42057	
Total Europe	453493	466587	

Source : UNHCR, Genève, janvier 2002 in rapport annuel de Forum Réfugiés

Demandes d’asile annuelles déposées en France
par département de résidence

Département	1996	1998	2000	2001	
1	125	160	189	240	
2	28	20	34	34	
3	22	26	32	52	
4	3	6	9	21	
5	12	13	7	6	
6	225	319	866	821	
7	18	17	17	16	
8	6	7	13	7	
9	5	42	15	15	
10	116	126	152	118	
11	41	60	71	107	
12	32	24	39	25	
13	600	838	850	953	
14	48	49	147	166	
15	-			0	
16	25	41	127	79	
17	5	4	32	21	
18	32	66	48	31	
19	11	12	5	7	
20	4	6	1	2	
21	109	155	178	157	
22	6	26	38	49	
23	-	5	1	4	
24	4	26	47	49	
25	72	131	280	231	
26	25	34	111	109	
27	39	58	140	191	
28	57	44	101	86	
29	62	21	53	47	
30	42	38	32	31	
31	210	314	485	442	
32	1		1	3	
33	118	144	482	307	
34	64	184	238	232	
35	90	208	250	175	
36	15	11	12	9	
37	54	69	137	93	
38	158	225	268	216	
Département	1996	1998	2000	2001	
39	42	33	40	42	
40	12	26	34	30	
41	30	28	50	85	
42	76	78	175	130	
43	22	14	20	35	
44	80	109	358	390	
45	102	145	423	350	
46	1		10	2	
47	1	6	12	24	
48	2	3	1	0	
49	29	37	101	101	
50	4	10	28	24	
51	16	23	52	84	
52	6	11	23	32	
53	4	16	29	37	
54	67	181	178	225	
55	33	15	67	26	
56	13	26	48	45	
57	104	202	317	219	
58	35	54	72	67	
59	367	421	547	406	
60	125	131	246	239	
61	31	58	41	30	
62	30	168	530	254	
63	8	40	88	69	
64	82	46	99	74	
65	45	22	32	22	
66	52	86	47	53	
67	291	363	672	563	
68	145	278	375	248	
69	859	955	1206	968	
70	65	27	37	62	
71	74	48	76	79	
72	32	47	62	49	
73	31	42	110	57	
74	107	152	199	204	
75	6693	8438	15374	10212	
76	195	118	292	278	
77	309	548	1028	630	
78	255	528	770	594	
79	11	13	10	9	
80	33	44	126	105	
81	40	71	99	129	
82	43	63	70	73	
83	68	97	60	82	
84	50	68	111	147	
85	10	2	12	10	
Département	1996	1998	2000	2001	
86	27	27	34	40	
87	106	110	140	108	
88	10	13	33	25	
89	53	35	49	48	
90	11	18	61	28	
91	158	248	676	819	
92	458	628	1014	847	
93	1198	2356	3533	2872	
94	632	802	1389	1062	
95	1281	772	1626	1873	
97&98	53	25	422	493	
Dépt non renseigné	14	9	6	18	
TOTAL	17405	22463	38747	31079	

Sources : OFPRA

LA COORDINATION FRANCAISE POUR LE DROIT D’ASILE

Née au début de l’année 2000 de la fusion de la Commission de sauvegarde du droit d’asile, de la Coordination réfugiés et du Comité de liaison, qu’elle remplace, la Coordination pour le droit d’asile rassemble une vingtaine d’organisations qui, en France, sont engagées dans la défense et la promotion du droit d’asile, en référence à la Déclaration universelle des droits de l’homme et à la convention de Genève sur les réfugiés ainsi que, notamment, à la convention européenne de sauvegarde des droits de l’homme et des libertés fondamentales.

Selon la charte de la CDA, les associations membres se donnent pour but d’échanger des informations, d’exercer un rôle de vigilance et d’alerte, d’assurer un dialogue avec les administrations et de prendre des initiatives communes sur les thèmes relatifs au droit d’asile et aux conditions d’accueil des demandeurs d’asile et des réfugiés, aux niveau régional, national et européen et en contact étroit avec le Haut Commissariat pour les Réfugiés.

La CDA est organisée en groupe de travail qui soumettent des propositions d’initiatives à son assemblée plénière. Le texte « L’asile pendant la Présidence française de l’UE » a été élaboré par le groupe « Europe » de la coordination.

Membres de la CDA au 30 octobre 2001 :
ACAT (Action des chrétiens pour l’abolition de la torture et des exécutions capitales), Amnesty international- section française, ANAI (Association nationale des anciens et amis de l’Indochine et du souvenir indochinois), APSR (Association d’accueil aux médecins et personnels de santé réfugiés en France), AVRE (Association pour les victimes de la répression en exil),  CAEIR (Comité d’aide exceptionnelle aux intellectuels réfugiés), CASP (Centre d’action sociale protestant), Cimade (Service œcuménique d’entraide), Comede (comité médical pour les exilés), Croix rouge française, Forum réfugiés, FTDA (France Terre d’Asile), GAS (Groupe accueil solidarité), GISTI (Groupe d’information et de soutien aux immigrés), LDH (Ligue des droits de l’homme), MRAP (Mouvement contre le racisme et pour l’amitié entre les peuples), Association Primo Levi (pour les soins et l’assistance aux victimes de tortures et violences politiques), Secours Catholique (Caritas France), SNPM (Service National de la Pastoral des Migrants), SSAE (Service social d’aide aux Emigrants).  

BIBLIOGRAPHIE

Ouvrages, thèses et revues.

A. Amar/ P. Milza, L’immigration en France au 20° siècle, Paris, A. Colin, 1990

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M. Barthélémy, Associations, un nouvel âge de la participation, Presses de science po, 2000

A. Castagnos-Sen, « Le rôle des ONG en France et en Europe », document internet, site du Cerim.

A. Crawford, « Vers une reconfiguration des pouvoirs ? le niveau local et les perspectives de la gouvernance », Déviance et société, volume 25, 2001

M. Crozier/ E. Friedberg, L’acteur et le système, Paris, seuil, 1977.

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P. Duran, Penser l’action publique, droit et société, 1999

P. Duran, JC Thoenig, « L’Etat et la gestion publique partenariale », revue française de sciences politiques, n°46, août 1996

M.T Join-Lambert, Politiques sociales, Presses de sciences po, 1997

S. Laacher, Après Sangatte , La Dispute, Paris 2002

D. Lapeyronnie, L’individu et les minorités. La France et la Grande Bretagne face à leurs immigrés. Paris, PUF, 1993

J.P Masse, L’exception indochinoise, le dispositif d’accueil des réfugiés politiques en France, 1973/1991, thèse, EHESS, 1996

P. Muller, « L’Etat en question », ScienceSHumaines, n°22, novembre 1992.

G. Noiriel, Réfugiés et sans papiers, la République face au droit d’asile ; XIX°-XX° siècle, hachette, 1991

M. Poinsot, « Le mouvement associatif, un instrument au service des politiques publiques d’intégration ? », Hommes et Migrations, janvier/février 2001

M. Saettone, Gérer le présence immigrée : du national au local. Trois études de cas : Bristol, Toulouse, Florence, thèse, 2000

V. Viet, La France immigrée, construction d’une politique 1914-1997, Paris, fayard, 1998

P. Weil, La France et ses étrangers, folio, 1995

P. Weil, « Pour une nouvelle politique d’immigration », Esprit, avril 1996

P. Weil, « Immigrations, nation et nationalité : regards comparatifs et croisés », revue française de sciences politiques, n°2, 1994

RAPPORTS

Rapport de la Cour des Comptes, « Etude sur l’intervention des associations dans le domaine des politiques sociales », 2000

Rapport IGAS, « Analyse et propositions relatives à la prise en charge sociale des demandeurs d’asile », décembre 2001

Rapport IGAS, « politiques sociales de l’Etat et territoires », 2002

TABLE DES MATIÈRES

INTRODUCTION	1
I° PARTIE - LE RÔLE DES ASSOCIATIONS DANS L’ACCUEIL DES DEMANDEURS D’ASILE :  UNE POSITION AMBIGUË .	7
A/ DISPOSITIF D’ACCUEIL DES DEMANDEURS D’ASILE : DU NATIONAL AU LOCAL.	8
1/ Le dispositif national d’accueil ( DNA)	8
2/ La crise du dispositif d’accueil.	10
3/ Le dispositif local	11
B/ INSTITUTIONNELS ET ASSOCIATIFS ; LES LOGIQUES DU PARTENARIAT	13
1/ Réseau associatif et caritatif ; des identités associatives et des logiques d’action différentes.	14
2/ Les associations entre dépendance et capacité d’interpellation des pouvoirs publics.	16
a/ La légitimité associative.	16
b/ coexistence de l’action militante et d’une mission de service public.	17
3 / Etat/associations ; quelles relations ?	20
a/ partenaires ou prestataires des politiques publiques ?	20
b/ complémentaires mais pas décisionnaires.	24
4/ Une logique de délégation.	27
II° PARTIE - ACTIONS LOCALES  ET PARTENARIALES :TRANSFORMATION DE L’INTERVENTION PUBLIQUE	29
A/ D’UN ETAT TUTEUR A UN ETAT PARTENAIRE.	30
1/ l’Etat en question	30
2/ les logiques partenariales	32
a- la gouvernance	32
b- Un mode d’action collectif	35
3/ Les effets pervers du mode d’action partenarial.	38
a- Le problème des responsabilités.	38
b- Les conflits d’intérêts.	42
B/  LA PRISE EN COMPTE DU LOCAL.	43
1/ la situation d’urgence sociale	43
2/ Le dispositif d’accueil caractérisé par une territorialisation des actions.	45
3/ Stratégie de délégation des responsabilités.	47
III° PARTIE : LE DROIT D’ASILE EN DANGER ?	51
A/ L’ETAT FACE AUX DEMANDEURS D’ASILE.	51
1/ Un Etat impuissant ?	51
2/ Un Etat régulateur ?	53
3/ Un Etat qui ne cesse de contrôler.	55
4/ « la rationalisation bureaucratique » ; une vraie pratique ?	58
B/ QUELLE POLITIQUE POUR LES DEMANDEURS D’ASILE : POLITIQUE SOCIALE OU GESTION DE L’URGENCE ?	60
1/ L’action sociale à l’égard des immigrés : une mise en place lente et difficile.	60
2/  Action sociale et gestion de l’urgence : des missions incompatibles.	64
C/ L’ETAT ENTRE « ETHIQUE DE LA CONVICTION » et « ETHIQUE DE LA 
     RESPONSABILITE ».	68
CONCLUSION	72
ANNEXES	75
BIBLIOGRAPHIE	84