Extrait de :

Jérôme VALLUY, "La politique  des camps : chronique européenne", extrait de : "La  nouvelle Europe politique des camps d’exilés : genèse d’une source élitaire de phobie et de répression des étrangers ", Cultures & Conflits, n°57 avril 2005, pp.47 à 69

Plan de l’article :
1. La spirale du rejet, stigmatisation du faux-réfugié
1.1 Le rejet technocratique des demandes d'asile
1.2 Les usages politiques des taux de rejet
1.3 La radicalisation des rhétoriques de rejet
2. Le tournant national-sécuritaire : l'exilé comme menace
2.1 Xénophobie contestataire et xénophobie de gouvernement
2.2 Des logiques sécuritaires à la réclusion des exilés
2.3 Le déclin des soutiens aux exilés
3. La politique des camps : chronique européenne
3.1 Gestation technocratique : le temps des fonctionnaires (septembre 2002 - juillet 2003)
3.2 Communication politique : le temps des ministres (janvier 2004- novembre 2004)

Nota bene : l’extrait ci-dessous correspond à la troisième partie de l’article cité en référence. Cet extrait ne reproduit ni la pagination de la revue, ni la numération des notes de bas de page. Toute citation à ce texte doit se reporter à la version papier de la revue Cultures & Conflits que l’on peut se procurer dans n’importe quelle bonne librairie ou en retournant ce bulletin à l’éditeur :
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ISBN : 2-7475-8103-9 ISSN : 1157-966 X Cultures & Conflits n°57 Printemps 2005 Code barres : 978747581035
3. La politique des camps : chronique européenne
La politique des camps prolonge les deux mouvements précédemment décrits de stigmatisation du faux-réfugié (spirale du rejet) et de construction de l’exilé comme menace (tournant national-sécuritaire). Dans les premières années du troisième millénaire, émergent des projets politiques visant à bannir et à enfermer dans des camps au bord de l’Europe des exilés déjà entrés ou s’approchant des frontières. 
Ces politiques sont moins nouvelles qu’il y paraît : les phénomènes de criminalisation et d’enfermement des migrants sont déjà très avancés à l’intérieur de l’Europe. Ce qu’il y a de nouveau tient au caractère plus explicite des projets de création de camps d’enfermement ou de regroupement forcé, sous des motifs de tri et de dissuasion, d’une part, et à la volonté de les placer dans des pays tiers qui ne sont pas auteurs des choix politiques ainsi initiés, d’autre part. C’est sur cette nouveauté que sera focalisé le regard en présentant une chronique des délibérations politiques européennes sur le sujet. Un tel choix permet de mettre en évidence certains aspects qui disparaîtraient au contraire dans un panorama plus large mais il implique des renoncements : la « solution pacifique » en Australie, pourtant essentielle tant comme source d’inspiration politique que comme exemple de développements potentiels des projets européens, ne sera pas présentée. En outre, les politiques connexes à celle des camps ne seront pas abordées : les politiques policières de coups de filet à l’encontre des clandestins, les politiques d’expulsions de masse et de transferts internationaux d’exilés accompagnent logiquement celles du regroupement dans des camps délocalisés. Enfin, le développement des clauses anti-migratoires dans les politiques nationales de coopération et d’aide au développement des pays pauvres, notamment africains, ne sera pas étudié non plus en soi sauf, in fine, lorsque ces clauses deviennent l’instrument principal de la politique des camps.
Dans le cadre limité de cet article, la focale adoptée permet de faire apparaître l’identité sociologique des acteurs clefs et ainsi l’origine technocratique de ces politiques en distinguant deux processus successifs : l’un de gestation tâtonnante et peu médiatisée, qui impliqua entre septembre 2002 et juillet 2003 des hauts-fonctionnaires et des ministres plutôt discrets (3.1). L’autre phase, de janvier à novembre 2004, entraîne une médiatisation forte, tirée par des déclarations ministérielles ostentatoires sur ces projets ainsi que leur institutionnalisation dans les négociations européennes qui aboutirent à une plateforme politique, « Le programme de la Haye », adopté par le Conseil Européen du 5 novembre 2004 (3.2). 
3.1 Gestation technocratique : le temps des fonctionnaires (septembre 2002 - juillet 2003)
L’idée de « traiter » les demandes d’asile au plus loin de l’Europe, dans la région d’origine des exilés, n’est pas nouvelle. Elle apparaît dans les travaux de la Commission européenne dès la fin de l’année 2000 mais dans des termes encore vagues. La conceptualisation en a été réalisée par le HCR après l’arrivée, le 1er janvier 2001, de l’actuel Haut-Commissaire Ruud Lübbers. Le rôle du HCR est essentiel notamment parce qu’il constitua pendant plusieurs décennies la seule instance supranationale à pouvoir harmoniser les politiques de l’asile en Europe. Le HCR joua dans ce secteur le rôle de la Commission Européenne longtemps avant que celle-ci ne puisse intervenir : très « européen » tant par son histoire que par ses financements le HCR anime encore aujourd’hui cette gouvernance européenne mais partage progressivement cette fonction d’impulsion avec la Commission notamment depuis le Sommet européen de Tempere (1999).
Le rôle personnel de l’ancien premier ministre hollandais, Ruud Lübbers, est essentiel aussi sous deux aspects : dans cette organisation très hiérarchisée qu’est le HCR, il détient de facto un quasi-monopole de prise de parole officielle et marque ainsi fortement la communication publique de l’organisation ; en outre, son pouvoir de nomination aux postes supérieurs entraîne un alignement progressif d’une partie des cadres supérieurs derrière lui et ses idées. Ce constat ne doit pas occulter cependant l’ampleur des clivages internes notamment celui qui découle des antagonismes entre la volonté des Etats financeurs du HCR d’une part et l’intérêt des réfugiés sollicitant la protection de ces Etats d’autre part. Deux camps, aux périmètres respectifs incertains et mouvants, s’affrontent de manière feutrée au sein du HCR tant au sommet de l’organisation et qu’entre les salariés de terrain et les cadres supérieurs. L’année 2001, année de célébration du cinquantenaire de la Convention de Genève sur les réfugiés, gèle provisoirement les contestations de celle-ci et les luttes autour de ses usages. Cette célébration offre l’occasion au HCR de procéder à de vastes consultations internationales et de préparer un texte de politique générale pour les années à venir : « L’Agenda pour la protection ». Préparé dans ce contexte d’euphorie commémorative et adopté en juin 2002, ce texte donne satisfaction à toutes les sensibilités internes au HCR : on y trouve ainsi des idées et des orientations tout à fait opposées. Utile pour réunir comme il convient lors d’un anniversaire, malgré des divergences visibles, ce texte hétéroclite n’a guère de signification politique globale et, pour cette raison, n’aura pas plus d’incidence politique.
La nouvelle vision politique du HCR s’affirme plus clairement le 13 septembre 2002 dans un discours du Haut-Commissaire Ruud Lübbers devant un Conseil informel « Justices et affaires intérieures » de l’Union Européenne à Copenhague. Tout en rappelant son rôle de « gardien de la Convention de 1951 sur les réfugiés », il la remet explicitement en question, en affirmant « qu’elle ne suffit plus » et en souhaitant une autre approche qu’il nomme « Convention Plus ». Ce sont les premières idées relatives à ce qu’il nomme alors « la dimension externe des politiques européennes de l’asile ». Le dirigeant du HCR propose que dans les cas de « mouvements secondaires » (i.e. lorsque des réfugiés quittent leur premier pays de passage pour aller chercheur refuge plus loin) que des accords spéciaux soient établis définissant, au sujet des demandeurs d’asile, les rôles et responsabilités respectives des pays de destination, de transit mais aussi d’origine, c’est-à-dire des Etats susceptibles d’être à l’origine des persécutions ayant mis les exilés en fuite. Ruud Lübbers insiste en outre longuement sur l’intérêt des solutions de protection dans les régions d’origine en appelant à augmenter l’assistance nécessaire aux pays pauvres pour répondre aux besoins des réfugiés, assistance qui finance notamment les activités du HCR lui-même en tant que principal organisme gestionnaire de camps dans le monde. Cette présentation de la « Convention Plus » s’achève ainsi: 
« En accordant une plus grande attention à la mise en œuvre de solutions durables dans les régions d’origine, le nombre de réfugiés à installer dans les pays européens diminuera et la nécessité d’intégrer ces gens dans vos sociétés sera plus facile à expliquer à vos citoyens. Par dessus tout, le problème des réfugiés tombant dans les mains de contrebandiers et trafiquants d’être humains diminuera et les mouvements de réfugiés n’alimenteront plus les réseaux criminels comme il le font aujourd’hui. »
Les initiatives de la Commission européenne et du HCR s’inscrivent dans un contexte de pressions croissantes de la part des gouvernements nationaux et notamment des présidences successives de l’Union Européenne. En 2001 plusieurs propositions de directives émanant de la Commission achoppent sous la présidence belge. Représentées un an plus tard, elles marqueront alors un affaiblissement considérable des normes de protection des réfugiés. En 2002 la présidence danoise joue un rôle important dans la promotion des solutions de protection des réfugiés au plus loin de l’Europe, dans les régions d’origine et dialogue à ce sujet avec les gouvernements hollandais et britannique. C’est dans ce contexte qu’apparaissent début 2003 ce qu’il est convenu d’appeler les « propositions britanniques » quand bien même le gouvernement britannique n’en est pas l’auteur exclusif mais plutôt le premier intéressé à les faire connaître publiquement dans un contexte national d’augmentation rapide du nombre de demandes d’asile et de surenchères xénophobes dans la presse et l’opposition conservatrice. Divulguées en Grande-Bretagne ces propositions ont été élaborées en fait par plusieurs gouvernements nationaux (Royaume-Uni, Pays-Bas, Danemark…), en collaboration avec le HCR et la Commission européenne. 
Elles sont révélées au grand public le 5 février 2003 par un article du journal « The Guardian » sur la base d’un document « confidentiel » du ministère de l’intérieur britannique. Le quotidien, à qui a été transmis ce document, fait état d’un plan destiné à faire baisser le nombre de demandeurs d’asile arrivant en Grande-Bretagne en les déportant vers des « aires régionales de protection » situées dans les régions d’origine. Ces zones se situeraient en Turquie, Iran et Kurdistan irakien pour les réfugiés irakiens, en Somalie du nord pour les réfugiés du sud de la Somalie et au Maroc pour les Algériens. D’autres zones sont envisagées dans les Balkans et au Zimbabwe. L’Ukraine et la Russie sont également évoquées signalent les journalistes pour mettre un terme aux flux migratoires économiques provenant de l’est de la frontière de l’Europe nouvellement élargie. Présenté officiellement le 10 février 2003 au Haut-Commissaire Ruud Lübbers alors en visite à Londres, le projet prévoit de confier au HCR la tâche et les moyens de gérer ces zones de protection. Aucune réaction publique n’est alors exprimée par le HCR. Le projet est transmis le 10 mars 2003 par le gouvernement britannique à la présidence grecque de l’Union Européenne en vue du sommet européen qui aura lieu le 20 juin 2003 à Thessalonique. Dans sa lettre d’accompagnement, le Premier ministre britannique, Tony Blair, indique que ce projet a été discuté avec le Commissaire européen Vitorino, le Haut-Commissaire Ruud Lübbers et des gouvernements européens. Deux propositions sont exprimées : 
1) Améliorer la gestion régionale : Notre but à long terme devrait être de mieux gérer les migrants irréguliers dans leur région d’origine en : s’attaquant aux causes des flux massifs de population ; offrant une meilleure protection aux personnes déplacées près de leur région d’origine et développant des voies légales par lesquelles les vrais réfugiés pourront, si nécessaire, venir en Europe. De telles améliorations pourraient réellement aider ceux qui ont un véritable besoin de protection et permettre aux pays européens de mieux gérer les flux de réfugiés. Cela se ferait en référence aux travaux déjà en cours au HCR (Convention plus) et au sein de l’Union européenne pour poursuivre l’action dans les régions d’origine tel qu’initié par le Conseil Européen de Séville.(…)
2) Centre de transit pour le traitement [des demandes d’asile] : Conjointement à une meilleure protection dans les régions d’origine, il est important, à moyen terme, de dissuader les personnes qui entrent dans l’Union européenne illégalement et qui déposent des demandes non fondées. Une solution envisageable serait d’établir des zones protégées, dans les pays tiers, vers lesquelles les personnes qui arrivent dans les Etats membres de l’Union et demandent l’asile pourraient être transférées pour que leur demande d’asile soit examinée. Ces centres de “ transit pour le traitement des demandes d’asile” seraient situés sur les voies de transit vers l’Union européenne. Ceux à qui le statut de réfugié serait accordé seraient réinstallés dans les Etats membres participants. Les autres seraient renvoyés dans leur pays d’origine. Cette approche serait à la fois dissuasive pour ceux qui cherchent à abuser du système d’asile tout en préservant le droit à la protection pour ceux qui la méritent vraiment.
Ce projet fait l’objet de discussions lors du Conseil informel « Justices et affaires intérieures » de l’Union Européenne à Véria (Grèce) le 27 et 28 mars 2003. Les gouvernements représentés lors de ce Conseil sont alors loin d’être unanimes face à ces propositions qui donnent lieu à un « vif débat ». Le réseau Migreurop a reconstitué les positions en présence à partir de la presse internationale : l’Espagne, les Pays-Bas, la Belgique et l’Italie se seraient déclarés en faveur de la proposition britannique tandis que l’Allemagne s’y serait opposée, la France et la Grèce s’abstenant de prendre position, le Portugal, la Finlande et la Suède subordonnant leur positions à l’accord du HCR. Or le Haut-Commissaire Ruud Lübbers, invité à s’exprimer lors de cette rencontre européenne, fait une déclaration très favorable aux propositions britanniques. Il soutient sans réserve la première proposition de zones de protection et, en ce qui concerne la seconde, préconise, lui aussi, la création de « centres fermés » pour les « migrants économiques », majoritaires selon lui, mais suggère que ces camps devraient se situer à l’intérieur des nouvelles frontières européennes plutôt qu’à l’extérieur.
Cette orientation politique suscite progressivement des réactions d’opposition aussi bien en Grande-Bretagne que dans le reste de l’Europe. Des commentaires très critiques sont faits par l’organisation Statewatch, le Conseil britanniques pour les réfugiés, Amnesty International, le Conseil Européen pour les Réfugiés et l’Asile (CERE/ECRE). La presse internationale elle-même présente ces projets de manière distanciée voire critique. Cependant, l’engagement explicite du Haut-Commissariat aux Réfugiés de l’ONU, traditionnel gardien des intérêts des réfugiés, en faveur de ces solutions leur donnent une légitimité inédite et place les ONG militante en porte-à-faux vis-à-vis d’un HCR qui constitua longtemps un allié traditionnel au sein des instances gouvernementales. Au sein même du HCR, nombreux sont ceux qui, dans les niveaux inférieurs d’une hiérarchie pesante, font un bilan affligé de l’après Véria : « les experts, les représentants des gouvernements et les médias, sans parler de l’opinion publique, sont complètement désorientés et ne savent plus qui a proposé quoi. Dans ce désastre politique il n’y a pas de vainqueur. »
La position du HCR se confirme dès le mois d’avril avec un document qui commence à circuler deux mois avant d’être rendu public en juin 2003 : « La proposition d’une triple approche du HCR » (UNHCR’s three-pronged proposal). Il s’agit d’un texte d’application de la « Convention plus » au contexte spécifique de l’Europe. Ce texte plus largement discuté et négocié au sein de l’organisation qu’un simple discours du Haut-Commissaire, atteste d’une implication plus large de l’encadrement supérieur du HCR dans cette nouvelle orientation politique. La notion d’approche (pronged) a un sens militaire : elle désigne alors les mouvements coordonnés en direction d’une même cible. Ils sont ici au nombre de trois : 1) améliorer les solutions de protection dans la région d’origine en y renvoyant ceux qui en sont partis irrégulièrement (« l’approche régionale ») ; 2) améliorer les systèmes nationaux de l’asile sauf pour tous ceux qui n’y ont pas droit et devront être renvoyés dans leur pays ou le pays de premier accueil (« l’approche nationale ») ; 3) pré-traiter les demandes d’asile dans des centres fermés européens et accentuer les efforts communs d’expulsion des cas manifestement infondés vers les pays d’origine (« l’approche européenne »). Présenté initialement comme une contre-proposition aux projets britanniques, la triple approche du HCR en reprend et en valide de facto les principales idées forces dans un sens « interniste ». Comme le reconnaîtra un porte-parole du HCR, Rupert Colville, le HCR et la Commission européenne travaillent alors à des « propositions parallèles » en faveur de « centres » situés à l’intérieur de l’Union Européenne pour traiter les demandes d’asile. 
A la demande du Conseil, la Commission européenne est amenée à réagir aux propositions britanniques par une Communication qui reprend les propositions du HCR sur le sujet : 
« Cette nouvelle approche repose sur trois objectifs spécifiques mais complémentaires, à savoir: 1) l’arrivée organisée dans l’UE, à partir de leur région d’origine, des personnes ayant besoin d'une protection internationale; 2) la répartition des charges et des responsabilités au sein de l’UE ainsi qu’avec les régions d'origine pour qu'elles accordent, dès que possible, une protection effective qui corresponde, autant que faire se peut, aux besoins des personnes ayant besoin d'une protection internationale; 3) la définition d'une approche intégrée en vue de la mise en place, en matière d’asile et de retour, de procédures efficaces débouchant sur des décisions exécutoires. »
Trois jours plus tard, une nouvelle réunion du Conseil JAI (Luxembourg,05-06.06.2003) prolonge la discussion sur cette proposition. Le correspondant à Luxembourg du journal EU Observer fait état d’un large soutien aux propositions britanniques parmi les gouvernements. Il note l’engagement particulièrement actif des Pays-Bas, du Danemark et de l’Autriche et observe que « l’engagement du Haut-Commissaire aux Réfugiés de l’ONU a indubitablement accru les soutiens à ce projet controversé de l’Union Européenne. » 
Dès cette date néanmoins apparaît un obstacle : le veto de la Suède dans un contexte juridique où les décisions doivent encore être prises à l’unanimité. Le ministre suédois des migrations, Jan O. Karlsson fait savoir l’opposition de son gouvernement à une telle politique. Cette position traduit les pressions qui s’exercent, à l’intérieur du pays, sur le gouvernement suédois. Ce veto étant juridiquement insurmontable, soutenu de surcroît par l’Allemagne (soutien affaibli par des désaccords internes), les conclusions du Conseil s’annoncent comme un compromis. Le 14 juin déjà, une note interne présente les futures conclusions :
Le Conseil demandera à la Commission « d’explorer tous les paramètres afin d’assurer une entrée plus ordonnée et mieux gérée des personnes nécessitant une protection internationale, avec la perspective de présenter au Conseil, avant juin 2004, un rapport d’ensemble suggérant des mesures à adopter, et examinant les voies et les moyens d’intensifier la capacité de protection dans les régions d’origine et les pays de premier asile [en particulier sur la base d’une expérience acquise à travers des projets pilotes conduits par les Etats Membres intéressés en partenariat avec les pays concernés et en étroite coopération avec le HCR] et de présenter au Conseil, avant juin 2004, un rapport avec les mesures à prendre leurs implications juridiques. »
La Grande-Bretagne retire alors sa proposition le 16 juin 2003, soit quatre jours avant l’ouverture du sommet européen de Thessalonique. L’extension des soutiens au projet devenant néanmoins de plus en plus évidente, les réactions d’opposition se multiplient durant le mois de juin 2003. Les plus marquantes et probablement les plus influentes ont été celles d’Amnesty International tant à travers son bureau européen à Bruxelles qu’à travers ses délégations nationales. Deux jours avant l’ouverture du Sommet de Thessalonique (et après le revirement britannique), l’ONG publie un document déclarant illégal et impraticable les propositions d’externalisation de l’asile. C’est l’un des moments où Amnesty International attaque le plus directement le HCR placé sur le même plan que le gouvernement britannique et la Commission européenne. La FIDH adresse une lettre ouverte aux gouvernements mais cette missive est plus technique que celle envoyée le même jour par Amnesty.
La conclusion n°26 du Sommet de Thessalonique sera finalement rédigée ainsi :
« 26. Le Conseil européen prend note de la communication de la Commission, qui met l'accent sur des régimes d'asile plus accessibles, plus équitables et mieux gérés, et il invite la Commission à explorer tous les paramètres permettant d'assurer que l'entrée dans l'UE des personnes qui ont besoin d'une protection internationale se fasse d'une manière plus ordonnée et mieux gérée, et à examiner comment les régions d'origine pourraient mieux assurer la protection de ces personnes, en vue de présenter au Conseil, avant juin 2004, un rapport complet proposant des mesures à prendre et leurs conséquences juridiques. Dans le cadre de ce processus, le Conseil européen note qu'un certain nombre d'États membres envisagent d'étudier des moyens d'améliorer la protection des réfugiés dans leur région d'origine, en liaison avec le HCR. Ce travail sera effectué en pleine coopération avec les pays concernés sur la base de recommandations du HCR. »
Comparée à la note précitée du 14 juin, cette conclusion fait apparaître dans les deux dernières phrases la volonté de la Commission de ne pas s’impliquer dans la réalisation des fameux « projets-pilotes » (i.e. : implantations de camps fermés externes) déjà bien avancés. Mais cette conclusion confirme aussi la pérennité de ces projets et leur confère une réelle légitimité politique. L’interprétation est assurée par le premier ministre grec qui, lors de sa conférence de presse, indique que les propositions n’ont pas été repoussées mais « ont été modifiées » et demeurent en suspens. Le même jour le gouvernement britannique, suivant en cela une recommandation de la Commission européenne, fait part de son intention de mettre en œuvre des projets pilotes de camps externes. Le ministre de l’intérieur britannique annonce une démarche commune avec des pays partenaires comme les Pays-Bas, le Danemark et l’Autriche pour de telles réalisations en espérant le soutien financier de la Commission et la logistique du HCR. La Commission confirme immédiatement que le projet sera mis en œuvre sous la forme d’expériences pilotes. Le Haut-Commissaire Ruud Lübbers, de son côté, publie un article dans The Guardian pour dénoncer une campagne de manipulation à son encontre et réaffirme l’intérêt de sa « triple approche » ainsi que la nécessité de traiter les demandes d’asile dans des camps fermés à l’intérieur de l’Europe. 
Ces « projets-pilotes » avaient déjà donné lieu à des avances diplomatiques de la part du gouvernement britannique en direction notamment de l’Albanie, de la Biélorussie, de la Bulgarie, de la Croatie et de l’Ukraine. L’information est divulguée par The Guardian dès le mois de mars 2003, d’abord démentie par le Foreign Office puis confirmée par le Home Office au mois de mai et encore début juin, quelques jours avant le sommet de Thessalonique. Une autre confirmation en est donnée le 7 juillet 2003 lorsque la Croatie et la Bulgarie rejettent publiquement ces projets d’implantation sur leurs territoires respectifs « d’étranges ghettos » où seraient enfermés les exilés. 
Un autre résultat de Thessalonique s’esquisse discrètement dès le mois de juillet : la remise en cause du vote à l’unanimité du Conseil, c’est-à-dire la possibilité pour un ou plusieurs Etats, comme l’ont fait la Suède et l’Allemagne, de bloquer des propositions jugées inacceptables. L’enjeu apparaît incidemment moins de deux semaines après le sommet : le 2 juillet la presse fait écho d’une opposition du Ministre des affaires étrangères allemand à une transformation du mode de décision par adoption du vote à la majorité qualifiée sur ces questions. Ce veto à l’abandon du droit de veto clos provisoirement le débat, mais provisoirement seulement : le débat sur la procédure de décision sera rouvert un an plus tard et l’opposition du ministre allemand surmontée au cours des négociations du Programme pluriannuel de la Haye. 
Après le sommet de Thessalonique, la présidence de l’Union Européenne revient à l’Italie qui remet immédiatement sur l’agenda politique ces projets de traitement des demandes d’asile hors du territoire de l’Union Européenne. Paradoxalement, cette présidence, par ces excès politiques et ces outrances verbales, freine malgré elle les négociations européennes et fige pendant quelques mois l’avancement des projets d’externalisation auxquelles elle est particulièrement attachée. Le deuxième semestre de l’année 2003 est relativement calme.
3.2 Communication politique : le temps des ministres (janvier 2004- novembre 2004)
Confirmant son rôle moteur dans cette politique européenne, c’est le HCR qui relance publiquement le débat en janvier 2004 sous la présidence irlandaise. Dans une déclaration devant le Conseil JAI (Dublin 22.01.2004), Ruud Lübbers fait état de ses craintes face à un risque d’engorgement des procédures d’asile dans les nouveaux pays rejoignant l’Union Européenne du fait de l’application de la Convention de Dublin qui autorise le renvoi des demandeurs d’asile vers le premier pays d’entrée sur le territoire de l’Union. L’argument est simple : si tous les Etats membres de l’Union Européenne renvoient leurs demandeurs d’asile vers le premier pays d’entrée, les pays situés à la frontière de l’Union seront débordés. Pour éviter cela, il propose non pas une modification de la Convention de Dublin dans un sens plus favorable aux demandeurs d’asile mais, au contraire, les quatre mesures suivantes : 1) la création de « centres de réception européens » ; 2) la mise en place d'un mécanisme de « partage du fardeau » ; 3) l'établissement d'un système collectif de renvoi rapide des personnes déboutées ; 4) et des avancées en direction d’un système centralisé de traitement des demandes d’asile dans les « centres européens ». En conclusion, indique le communiqué de presse, le Haut Commissaire a déclaré qu'il espérait que la première phase d'harmonisation des législations européennes serait finalisée vers la mi–année 2004. Ces propositions du HCR – qui sont celles de « la triple approche » réactualisée en décembre 2003 pour le volet européen – devraient pouvoir, a-t-il espéré, constituer une base solide pour la seconde phase d'harmonisation, et contribuer à « une approche européenne vraiment commune pour gérer les flux migratoires irréguliers. »
Faite dans une période d’accalmie, cette relance s’inscrit en effet dans la perspective déjà ouverte de la deuxième étape d’harmonisation des politiques européennes de l’asile et de l’immigration. La première étape correspondant au plan quinquennal adopté lors du Sommet de Tampere en 1999 s’achève officiellement le 1er mai 2004. Dès lors s’ouvrent les négociations du prochain programme pluriannuel d’action dans le domaine de la justice et des affaires intérieures (JAI, rebaptisé « Justice, Libertés et Sécurités » JLS). Ce programme – dit « Programme de la Haye » (cf. ci-dessous) – adopté le 5 novembre 2004 prévoit l’élaboration d’un « Plan d’action » que la Commission doit proposer au Conseil au printemps 2005. Sur le volet de l’asile et de l’immigration cette deuxième phase s’ouvre avec une communication de la Commission européenne du 4 juin 2004 qui fait suite aux conclusions de Thessalonique (juin 2003, conclusion n°26). Autorisée par le compromis à ignorer les « projets-pilotes » en cours de réalisation, ce qu’elle rappelle dès la première phrase, la Commission prolonge le commentaire qu’elle avait fait en 2003 du projet britannique et, comme à l’époque, endosse les orientations majeures de ce projet : protection dans les régions d’origine, réinstallation d’exilés hors d’Europe… La Commission reste plus floue dans ses formulations, sur les conditions de mise en œuvre et les dispositifs concrets qui pourraient résulter de ces orientations. Comme l’observe Statewatch : « Là où le gouvernement britannique propose des « centres externes de traitement » et des « zones de protection » la Commission utilise des termes plus abstraits se référant aux « procédures de détermination dans les Etats tiers » et aux « programmes de protection régionale ». » Cela n’induit cependant aucune modification de sens, aucune inflexion de la politique conduite.
Ces deux initiatives technocratiques ne font pas l’objet d’une large publicité. Le sujet ne fait parler de lui, au-delà de la sphère des spécialistes, qu’à partir de l’été 2004. Au début du mois de juillet, trente sept africains embarqués sur un radeau sont sauvés entre la Libye et l’île de Lampedusa (Italie) par le Cap Anamur, bateau appartenant à une ONG allemande. Une controverse politico-médiatique d’ampleur européenne est déclenchée par la réaction brutale du gouvernement italien (long refus d’accostage, mise en accusation des sauveteurs, renvoi des exilés après rejet des demandes d’asile…). Côté allemand, le Ministre de l’Intérieur Otto Schilly (social-démocrate), toujours en désaccord avec celui des Affaires Etrangères Joschka Fischer (Verts), saisit l’occasion pour annoncer à ses homologues européens qu’il se rallie à la proposition britannique de création de camps d’exilés hors de l’Europe notamment en Afrique du Nord. Il justifie sa décision en disant que « les problèmes de l'Afrique doivent être réglés en Afrique, avec le soutien de l'Europe ». La presse allemande est très critique . Joschka Fischer déclare : « Installer des camps là-bas, je pense que ce n'est pas réfléchi jusqu'au bout » et « Je n’en pense rien de bien ». Otto Schilly ne désarme pas et rencontre son homologue italien le 11 août 2004. Ils proposent de créer des « portails de l’immigration » dans les pays d’origine ou de transit. « On ne peut pas laisser les gens se noyer » explique le ministre allemand.Il soutient en outre que « doit être envisagée la création d'une institution européenne, qui, hors des frontières de l'Europe, recevrait et examinerait les demandes d'asile ». La proposition est aussitôt qualifiée de « bonne idée » par le futur commissaire européen de la Justice, de la Liberté et de la Sécurité, Rocco Buttiglione, ancien ministre des Affaires européennes de Silvio Berlusconi. Beaucoup de réfugiés pourraient « tout à fait légalement » se rendre en Europe, « si seulement ils savaient comment », affirme-t-il à la Deutschlandfunk, soulignant que ces centres pourraient « informer » les candidats à l'asile. 
L’été 2004 est également marqué par une politisation très forte du sujet en Italie et plus largement en Europe en ce qui concerne la politique italienne. Début août un nouveau drame a lieu : soixante-douze exilés partis de Libye sont recueillis après une semaine de dérive par un cargo allemand. Le ministre libyen des affaires étrangères fait une déclaration théâtrale à propos de l’invasion de son pays par les immigrés : « Ils sont plus d’un million. S’ils restent encore dix ou quinze ans, la Libye ne sera plus la même. Dans certains quartiers, ils imposent leur loi. (…) On ne sait plus s’ils viennent pour vivre et travailler ou si ce sont des terroristes ». Il ajoute craindre que des extrémistes islamistes ne créent un « Etat-tampon, un royaume islamique avec les rebelles tchadiens dans la région » et ajoute : « seuls, nous n’y arriverons pas » . Les mois d’août, septembre et octobre donnent lieu à une hyper-médiatisation des relations italo-libyenne. Un véritable ballet macabre et diplomatique se déroule rythmé par les arrivées et renvois médiatisés de boat-people, les allers et venues de ministres et de diplomates. La Libye, subitement promue au rang de poste avancée de la lutte européenne contre les exilés, gagne en quelques semaines une réhabilitation politique et diplomatique qu’elle peinait à obtenir depuis des années. L’ancien Etat terroriste devient fréquentable, vertueux même face à la menace migratoire. Le 23 août 2004, Rocco Buttiglione n’hésite pas à parler au sujet de l’immigration de « bombe temporelle » risquant de « submerger » l’Europe ; autant d’expressions d’usage courant dans les partis d’extrême droite fait remarquer le directeur de l’observatoire Statewatch. Fin août le premier ministre italien Silvio Berlusconi se rend en personne à Tripoli et insiste sur la nécessité d’ouvrir des « centres d’accueil ». 
Parallèlement, le mois de septembre voit fleurir les idées et propositions relatives aux camps extra-européens, preuve s’il en était besoin qu’elles s’acclimatent durablement en Europe. Le ministre suisse de la Justice, Christoph Blocher, propose aussi de créer des camps de réfugiés à l’étranger avec l’aide de l’armée. Le 16 septembre 2004 se tient à Vienne le premier sommet austro-baltique. Autriche, Estonie, Lettonie, Lituanie ont, à cette occasion, l’idée de créer des camps pour tchétchènes en Ukraine. Le gouvernement ukrainien, déjà pressenti par les britanniques, se déclare surpris, fait savoir qu’il trouve l’idée « absurde » et qu’il se demande pourquoi les auteurs de cette idée ont sélectionné l’Ukraine plutôt que leur propre pays.
Dans ce contexte, le Conseil JLS (ex-JAI) du 1er octobre 2004 à Scheveningen (Pays-Bas), s’annonce décisif. La presse internationale identifie les positions en présence : le Royaume-Uni, l’Allemagne, l’Italie, l’Autriche, le Danemark sont pour. La Suède, la France et l’Espagne sont contre, mais pas tous de la même façon : la Suède s’oppose fondamentalement à cette politique alors que la position de la France est ambiguë. Craignant surtout des situations similaires à celle de Sangatte le Ministre français de l’intérieur déclare que « l'immigration d'Afrique subsaharienne est essentiellement économique, et il est hors de question de garder des gens dans des centres ». « Il faut les renvoyer dans les pays d'origine et s'attaquer à la racine du problème de l'immigration avec l'ensemble des pays-sources » Il accepterait néanmoins la création de « points d'accueil » en Afrique du Nord, qui géreraient le retour vers le pays d'origine des « faux » demandeurs d'asile. 
Cependant la Commission Européenne affiche sa détermination: « M. Vitorino a précisé qu'il n'avait pas besoin de l'accord des gouvernements de l'UE, puisqu'un arrangement existait déjà entre les Nations unies et la Commission sur ces projets. » Le Haut-Commissaire Ruud Lübbers ne dément pas. Cependant le terme de « camps » commence à disparaître : « Nous avons décidé de ne plus jamais employer ce mot ! » affirme Antonio Vitorino. Parallèlement un million d’Euros, co-financés à 80% par la Commission et à 20% par les Pays-Bas, sont débloqués pour des « projets-pilotes » en partenariat avec le HCR afin d’aider la Mauritanie, le Maroc, l’Algérie, la Tunisie et la Lybie à développer « un système d’asile national ». La notion de camp remarque Alexandrine Bouilhet dans Le Figaro, « a été remplacée par celle de “centre d'accueil”, de “centre de protection” ou “centre d'assistance”, sans que personne ne sache très bien expliquer la différence ». De fait, la France et l’Espagne, tout en affichant une opposition largement relayée par la presse française aux propositions germano-italiennes, prônent lors d’une nouvelle réunion le 17 octobre 2004 la mise en place de « points de contact » dans les pays de transit, principalement d'Afrique du Nord, d'où pourraient être examinées et traitées les demandes d'asile. Cette position ne fait pas obstacle à la poursuite des négociations.
Durant cette même période – de juin à novembre 2004 – se déroule une négociation qui porte sur le programme pluriannuel d’action de l’Union Européenne dans le domaine « Justice, Libertés et Sécurités » (JLS). Ce programme, intitulé « Le programme de la Haye : renforcer la liberté, la sécurité et la justice dans l’Union Européenne » a été adopté lors du Conseil Européen du 5 novembre 2004 à la Haye. Deux semaines avant, un « brouillon » officiel (validé par le Coreper du 14.10.04) est rendu public par l’observatoire Statewatch qui le diffuse le 20 octobre et souligne que les délais d’adoption ont pour effet de marginaliser les acteurs parlementaires et non gouvernementaux dans le débat politique relatif à ce programme. Ce programme adopté pour cinq ans (01.05.2004 – 01.05.2009) constitue une plateforme politique d’orientation et de coordination des actions européennes dans les multiples domaines du Conseil JLS. Le « Programme de la Haye », tant par son statut que par ses contenus, marque l’apogée et l’aboutissement de cette phase « publique » de la politique. Il est d’ailleurs possible que la médiatisation des enjeux migratoires, durant l’été 2004, ait été tirée par les stratégies de négociation de ce programme : les acteurs nationaux qui ont poussé à cette médiatisation, notamment le gouvernement italien et les ministres de l’intérieur italiens et allemands, ayant pu cherché à peser ainsi sur l’orientation générale du programme. 
Le « Programme de la Haye » reflète et illustre le tournant national-sécuritaire : l’introduction procède aux amalgames déjà signalés en appelant à une « approche commune plus efficace des problèmes transfrontaliers tels que l’immigration illégale, la traite des êtres humains, le terrorisme et la criminalité organisée ». Parmi les objectifs multiples et contradictoires référés à la liberté, à la sécurité et à la justice, l’introduction met en avant comme priorité la prévention du terrorisme.. Au-delà de cette introduction et d’une partie d’orientation générale, le programme aborde trois grands chapitres respectivement consacrés à la liberté, la sécurité et à la justice. Or le chapitre « Renforcer la Liberté » est presque intégralement consacré à la régulation des flux migratoires : après une courte section sur la liberté de circulation des citoyens européens, les six autres sections portent respectivement sur « Politique dans le domaine de l’asile, de l’immigration et des frontières », « Un régime d’asile européen commun », « Immigration légale et lutte contre l’emploi clandestin », « Intégration des ressortissants de pays tiers », « La dimension extérieure de l’asile et de l’immigration » et « Gestion des flux migratoires ». A ce cadrage très particulier de la politique de « Liberté », s’ajoute la focalisation sur les enjeux transfrontières des chapitres « Sécurité » et « Justice » qui, de ce fait, recoupent fréquemment le thème migratoire. A l’examen des composantes et proportions du texte, l’enjeu migratoire paraît aussi prioritaire que celui du terrorisme et les deux semblent devoir souvent s’entremêler. 
Le Programme de la Haye reflète l’état des discussions engagées depuis septembre 2002 notamment par les propositions du Haut-Commissaire Ruud Lübbers. Le thème de l’asile au plus près du point de départ apparaît sous la forme d’une orientation générale visant à encourager « l’accès à la protection et à des solutions durables au stade le plus précoce. » (§ 1.6.1) et d’une invitation adressée à la Commission à… 
« …élaborer des programmes de protection régionaux de l’UE en partenariat avec les pays tiers concernés et en étroite consultation et coopération avec le Haut Commissariat des Nations Unies pour les réfugiés. Ces programmes s’inspireront de l’expérience acquise lors de la mise en œuvre des programmes de protection pilotes qui seront lancés avant la fin 2005. Ils utiliseront différents instruments pertinents, centrés essentiellement sur le renforcement des capacités, et comprendront un programme commun de réinstallation pour les Etats membres qui souhaitent y participer. » (§ 1.6.2)
Cette invitation met en œuvre la proposition des « zones de protection spéciale » imaginée en 2003 par le Première ministre britannique et validée par le HCR ; elle offre surtout un cadre politique aux « projets pilotes » officialisés un mois plus tôt et contraint ainsi la Commission, réticente, à accompagner le développement de ces « projets pilotes » en voie de généralisation et d’institutionnalisation. En ce qui concerne les « instruments pertinents » il n’est plus jamais fait mention du mot « camp », comme l’a annoncé Antonio Vittorino un mois plus tôt. L’ensemble du Programme de la Haye est rédigé en substituant le mots « capacité » : on parle de « capacité de gestion migratoire », de « capacité de contrôle des frontières » et de « capacité de protection des réfugiés ». La finalité générale est explicite :
« L’asile et l’immigration sont, par nature, des questions internationales. La politique de l’UE devrait viser à soutenir, dans le cadre d’un véritable partenariat et en recourant, le cas échéant, aux fonds communautaires existants, les efforts déployés par les pays tiers pour améliorer leur capacité à gérer les migrations et à protéger les réfugiés, pour prévenir et combattre l’immigration clandestine, pour informer sur les voies légales de migration, pour régler la situation des réfugiés en leur offrant un meilleurs accès à des solutions durables, pour renforcer les moyens de surveillance des frontières, pour améliorer la sécurité des documents et pour s’attaquer au problème du retour. » (§ 1.6.1)
Si l’on cherche à identifier en quoi consistent ces « capacités » on s’aperçoit qu’elles répondent à deux fonctions principales : empêcher les exilés d’arriver en Europe (ex : § 1.6.3.) et recevoir ceux qui sont renvoyés d’Europe (§ 1.6.4.). Le mot « capacité », comme substitue du mot « camps », n’est pas un simple euphémisme technocratique : il exprime une évolution dans l’approche européenne du sujet. Après deux ans de tâtonnements, la trajectoire de « bonne » gouvernance semble trouvée qui consiste, sur le modèle des directives aux Etats membres, à fixer des objectifs anti-migratoires aux Etats tiers, dits « partenaires », en leur laissant la liberté et la responsabilité éthique et politique du choix des moyens. D’une certaine manière l’Union Européenne ne leur impose « que » des obligations de résultats dans la lutte anti-migratoire sans regarder au choix des moyens et tout en acceptant de contribuer au financement de ceux-ci.
Deux séries d’instruments de politique publique européenne sont envisagés pour parvenir à ce renforcement des « capacités » mises en œuvre par les Etats « partenaires » dans la lutte anti-migratoire : 
1) l’un, généraliste, consiste à placer les enjeux migratoires au cœur des relations avec les pays tiers (§ 1.6.1) ce qui inclut les relations de coopération économique, d’aide au développement et d’action humanitaire (§1.6.2.) et passe également par une politique dite de « voisinage et de partenariat » en cours d’élaboration (§ 1.6.3) :
« Le Conseil européen engage le Conseil et la Commission à poursuivre le processus d’intégration complète de la question de l’immigration dans les relations existantes et futures de l’UE avec les pays tiers. Il invite la Commission à achever, d’ici le printemps 2005, l’intégration de la question de l’immigration dans les documents de stratégie par pays et par région pour tous les pays tiers concernés. » (§ 1.6.1)
« Il convient que les politiques qui concernent à a fois l'immigration, la coopération au développement et l'aide humanitaire soient cohérentes et mises au point dans le cadre d'un partenariat et d'un dialogue avec les pays et régions d'origine. (§ 1.6.2)
« La proposition de règlement concernant la création d'un instrument européen de voisinage et de partenariat  fournit le cadre stratégique pour l'intensification de la coopération et du dialogue en matière d'asile et d'immigration avec les pays voisins, notamment ceux du bassin méditerranéen, ainsi que pour l'élaboration de nouvelles mesures. À cet égard, le Conseil européen demande qu'un rapport lui soit transmis avant a fin de 2005 sur es progrès réalisés et es résultats obtenus. » (§ 1.6.3)
2) l’autre, plus sectoriel, consiste à financer les pays les plus motivés pour accroître leurs « capacités » de régulation des flux migratoires : 
« En ce qui concerne les pays de transit, le Conseil européen souligne qu'il faut intensifier la coopération et le renforcement des capacités aux frontières méridionales et orientales de l'UE, afin de permettre aux dits pays de mieux gérer les migrations et d'offrir une protection adéquate aux réfugiés. Les pays qui font preuve d'une réelle volonté de s'acquitter des obligations qui leur incombent en vertu de la Convention de Genève relative au statut des réfugiés se verront offrir une aide visant à renforcer les capacités de leur régime national d'asile et es contrôles aux frontières ainsi qu'une plus vaste coopération en matière de migration. » (§ 1.6.3.)
Ce Programme de la Haye servira de cadre politique générale pour les cinq prochaines années (2005-2010) et l’année 2005 sera décisive dans la concrétisation des orientations générales qui tendent à amener les pays voisins de l’Europe à développer par eux-mêmes les camps d’enfermement et de regroupement forcé des exilés. A l’abri des mobilisations sociales, des focalisations médiatiques et des controverses publiques intra-européennes les camps devraient se développer sous la responsabilité et sous les régimes politiques et juridiques des Etats voisins. Cette sous-traitance imposée de la lutte anti-migratoire passera pour l’Union Europe par ses politiques étrangères et notamment celles de coopération économique, d’aide au développement et d’action humanitaire subordonnées à cet impératif anti-migratoire.