Université de Versailles-Saint-Quentin-en-Yvelines
Université Jean Monnet – Paris XI

DEA de droit public international et européen

Crise de l’asile et paradoxes de la construction européenne :
mise en perspectives à partir de l’exemple de Sangatte

Par Elise VALLOIS

Sous la direction de Marie-Françoise LABOUZ
Professeur de droit international et européen
Chaire Jean Monnet

Année universitaire 2002/03

Sommaire

Sommaire	2
Introduction	3
I. L’échec de la coopération intergouvernementale dans le domaine de l’asile.	6
II. Une harmonisation a minima de la protection des étrangers.	24
Conclusion générale	39

Introduction

	A une dizaine de kilomètres de Calais, la ville du continent la plus proche des côtes anglaises. Près d’un pôle de trafic intense : un bateau toutes les dix secondes, le Shuttle et le tunnel sous la Manche. Les voies d’accès à la Grande-Bretagne dans le Calaisis sont nombreuses.
Ils sont arrivés progressivement au centre d’hébergement et d’accueil d’urgence humanitaire (CHAUH) de la Croix Rouge à Sangatte.
Près de 80000 d’entre eux, finalement, réussiront à passer de l’autre côté du bras de la Manche.
Le Centre de Sangatte, dit « d’urgence humanitaire » sera effectif pendant trois ans avant d’être fermé puis démonté pièces après pièces.

On comprend facilement le choix de ce lieu de passage par les migrants mais pourquoi ce blocage ? Pourquoi cette frontière visible entre la France et la Grande-Bretagne alors que la libre circulation a porté les migrants à travers l’Europe et jusqu’ici ?

Pourquoi une aussi longue durée de vie du centre de Sangatte ? Le juridique n’aurait-il pas dû être un relais efficace de l’humanitaire ?

Sangatte est le révélateur du mode de gestion des flux migratoires aux frontières par les Etats et l’Union. Devant une situation d’urgence humanitaire, la France offre un toit aux migrants mais l’accueil s’arrête là : le traitement des situations juridiques est laissé de côté.
Sangatte est-il alors le symbole d’une nécessité d’accueillir les migrants ? Ou bien celui de l’impossibilité pour l’Etat français de les renvoyer ?

Le CHAUH de Sangatte a été ouvert le 24 septembre 1999 pour recueillir des exilés Kosovars, dormant dans un jardin près de l’Eglise Saint-Pierre à Calais. C’est dans un vaste hangar de 25000 m2, en tôle, que l’Etat décide de loger les exilés, après sa réquisition à Eurotunnel, sur le territoire de la commune de Sangatte. La gestion du centre est confiée à la Croix Rouge, sous financement de la Direction de la population et des Migrations (DPM) du Ministère de l’Emploi et de la Solidarité.
Ce bâtiment dont la finalité première était celle d’un dépôt de matériel, est aménagé pour pouvoir accueillir de 200 à 300 personnes. Lits en toile, cabines non chauffées, sanitaires et cuisines sont installés. Le CHAUH avait pour but d’offrir aux exilés de passage à Calais une aide d’urgence avec des repas et un lieu abrité où les gens ont la possibilité de dormir et se laver.
L’organisation du centre va évoluer au cours des années, avec l’augmentation de sa population. A la fin de l’année 1999, quatre toilettes (à l’extérieur du hangar) et cinq douches sont à la disposition des 300 ou 400 personnes présentes dans le centre. Six cabines sont disposées près de l’entrée du hangar, autour desquelles s’éparpillent des tentes bleues. La cuisine se prépare sous une tente, l’organisation de la gestion du centre prend place dans une cabine.
Déjà, au cours de l’hiver 2000, le nombre de migrants dans le camp est de plus en plus important, rendant insuffisant le nombre de tentes : des gens dorment à même le sol, enroulés dans des couvertures.

La disposition des trente-sept tentes et des trente cabines s’ordonne en 2001 et en 2002 : elles sont réparties sur une surface d’un hectare et demi. Des toilettes, des douches et un espace pour le linge sont construits en dur durant la première année. Un second espace sanitaire est construit à la fin de l’année 2001.

	Les « services » offerts aux migrants se diversifient au fur et à mesure : outre les trois repas quotidiens et le lieu pour dormir, les migrants ont accès à une nursery, un service de distribution de vêtements, un service d’information où les étrangers peuvent se renseigner sur des sujets très divers allant de la procédure de demande d’asile (en Grande-Bretagne plutôt qu’en France) aux règles de vie commune dans le centre. Enfin, un service médical est à leur disposition : une infirmière est présente le matin, une autre l’après midi, cinq médecins bénévoles se relaient pendant la semaine. En 2002, trois infirmières sont présentes pour assurer les soins, les médecins bénévoles restent débordés. Les conditions de vie dans le centre, le froid mais aussi les gens blessés pendant la nuit du fait de leurs tentatives de passage vers la Grande-Bretagne (clôtures, barbelés, violences policières…) rendent très longue la file indienne devant l’infirmerie.

	Les nationalités présentes au centre de Sangatte évoluent elles aussi, comme un décalque de la carte des conflits et de la misère des dernières années : à la fin 1998, Calais avait vu affluer des Kosovars. Ensuite sont arrivés des Irakiens, des Iraniens, des Albanais et enfin des Afghans. Les deux groupes les plus nombreux dans le centre sont les Kurdes d’Irak et les Tadjiks d’Afghanistan. En dehors de ces nationalités fortement représentées, on a vu des migrants venant d’Afrique noire comme du Maghreb, de Chine ou de la péninsule indienne.

	Ce centre est un dispositif d’accueil : on ne relève pas l’identité des personnes accueillies qui sont simplement enregistrées sous un numéro et le nom qu’elles veulent bien donner. Il était mentionné la date d’arrivée et si l’étranger était venu en famille. Chacun est libre d’aller et venir, sous le regard discret mais omniprésent des CRS et, près du tunnel, de la police aux frontières (PAF).
Mais l’infrastructure du camp évolue dans le sens d’une plus grande impression d’enfermement : des clôtures grillagées entourent le centre et des bardages paramétriques délimitent l’espace. Une cabine, à l’entrée du centre, est occupée la journée par un employé de la Croix Rouge qui contrôle les entrées et les sorties. Deux portails métalliques se dressent à l’entrée du hangar afin de détecter la possession d’objets métalliques. Sacs et bagages sont également fouillés.

	La durée moyenne de séjour à Sangatte n’a cessé de s’allonger depuis la création du camp. A la fin 1999, elle était d’une semaine, elle est peu à peu passée à deux puis trois semaines, pour dépasser ensuite un mois, effet direct de l’attitude des pouvoirs publics.
	Car, décrypter à Sangatte l’action des forces de police, des autorités locales mais aussi nationales, permet de saisir l’impasse dans laquelle se trouvent les politiques en matière d’asile, en France et en Europe.
	Que se passe-t-il en effet pour les étrangers accueillis ? Quel est leur statut juridique ? Si, localement, on les appelle « réfugiés », aucun, bien sûr, n’est réfugié statutaire. Une infime proportion des migrants qui arrivent à Sangatte demande l’asile en France. Le directeur du centre, Michel Derr, le dit et le répète : ils veulent aller en Angleterre.
	Le centre de Sangatte est devenu un réceptacle pour les étrangers que l’on ne veut pas voir ailleurs sur le territoire et à qui on aliène les droits. « Tout le monde fermait les yeux sur ce qui se passait mais on les envoyait tous [à Sangatte ]».

	Sangatte est le lieu d’un paradoxe : l’Etat français dispense aux migrants l’accueil dont ils avaient besoin mais ces conditions d’accueil sont autant d’éléments dissuasifs pour ces mêmes personnes de demander l’asile en France. 
Alors que la France, comme chaque Etat de l’Union, cherche par tous moyens à conserver dans sa souveraineté le droit d’accorder ou non l’asile sur son territoire, il attend que ces migrants réussissent à passer en Grande-Bretagne pour ne pas avoir à exercer cette prérogative.
	La France ( et la Grande-Bretagne) veut garder le contrôle des entrées sur son sol mais, face à un afflux massif de réfugiés de la dimension de Sangatte, elle nie leurs existences.

	Sangatte a dévoilé les difficultés pour chacun des Etats membres de s’accorder dans ce domaine du droit d’asile. Chacun cherche à se décharger de sa responsabilité sur son voisin.
	C’est la mise en échec des instruments nés de la coopération intergouvernementale.
Depuis le traité de Rome jusqu’au traité d’Amsterdam, les Etats se sont toujours montrés réticents à voir cette question de l’asile transférée de leur champ de compétence à celui de la Communauté européenne. Suivant cette inflexion, ils ont mis en œuvre des instruments intergouvernementaux leur permettant d’agir, d’une certaine façon à leur guise, en marge de la Communauté. Devant la nécessité de concertation due à la suppression des contrôles aux frontières intérieures , il s’agissait de garder la main-mise sur les questions migratoires. Seulement Sangatte s’est révélé comme le syndrome alarmant d’une crise grave du droit d’asile (I).
Au delà de l’échec de l’intergouvernementalité, c’est une harmonisation au niveau de l’Union européenne qui semble faire défaut. Au regard des possibilités offertes par le traité d’Amsterdam, pourquoi ne pas penser que ce défaut se comblera dès 2004 ? La lecture des actes adoptés ne paraît pas aller dans ce sens. Le processus de communautarisation qui a été entamé est toujours soumis aux divergences des Etats membres. La direction choisie semble être celle de l’effritement du droit d’asile au profit d’une harmonisation a minima. Les préoccupations sécuritaires ont pris le pas sur le souci d’assurer la meilleure protection possible à ceux qui en ont besoin (II).

I. L’échec de la coopération intergouvernementale dans le domaine de l’asile.

	« Le rapport de l’Etat à l’étranger se joue dans la tension entre droit de visite et droit de résidence. Souverain, l’Etat décide de l’accueil ou du rejet ».
	Cette citation de Smaïn Laacher est révélatrice de l’enjeu de souveraineté que porte la question de l’asile. Après le pouvoir de battre monnaie, de faire la justice, le pouvoir d’accorder ou l’asile à une personne ayant besoin d’une protection, est l’un des derniers pouvoirs régaliens qui n’a pas été encore transféré  à l’Union européenne.
	Aucun texte international ne donne de définition de l’asile. Seul l’institut de droit international a tenté cet exercice difficile de définition : « Dans les présentes résolutions, le terme « asile » désigne la protection qu’un Etat accorde sur son territoire ou dans un autre endroit relevant de certains de ses organes à un individu qui est venu la chercher ».
	Accorder l’asile est pour l’Etat le pouvoir d’accepter comme national, une personne d’origine étrangère et ainsi de lui faire bénéficier des droits qui y sont assortis.

	L’hypothèse de la communautarisation de cette prérogative est un sujet sensible pour les Etats, dont ils ont de grandes difficultés à se défaire. Au regard de la construction européenne se lit ce souci pour les Etats membres de préserver en leur sein cette question de l’asile : question tout d’abord traitée pour servir à la réalisation du Marché commun ; ensuite placée au cœur de la libre circulation mais en marge de l’intégration communautaire classique ; enfin intégrée dans le cadre de l’Union. Quelque soit le cadre dans lequel le droit d’asile s’est inscrit, il est le symbole de cette lutte constante des Etats membres pour son maintien dans leur souveraineté (A). Cependant, cette réticence a ses limites : la gestion nationale de l’asile est désormais dépassée : le centre de Sangatte en est la triste preuve.

A. La préservation de la souveraineté nationale : le développement de la question de l’asile en marge de la construction européenne.

Bien que la libre circulation, des personnes en particulier, soit un thème central dans la construction européenne, le traité de Rome instituant la Communauté économique européenne (TCE) ne prévoit aucune compétence communautaire en matière de politique migratoire. Comme son nom l’indique, sa vocation première est économique il s’agit de la réalisation du Marché commun. Les six pays fondateurs souhaitaient « promouvoir un développement harmonieux et équilibré dans l’ensemble de la Communauté, une croissance durable et non inflationniste […], un niveau d’emploi et de protection sociale élevé […], la cohésion économique et sociale et la solidarité entre les Etats membres ». 
Ainsi, pour répondre aux exigences du Marché commun sans frontières, qui supposait la libre circulation des marchandises, capitaux et services, il est apparu rapidement que celle des personnes était indispensable. Ce n’était pas le but. Dès lors, les Etats membres et le législateur communautaire ont privilégié une interprétation économique de cette notion. Bien que l’article 3 c) du traité énonce cette libre circulation des personnes d’une façon générale - dont l’interprétation aurait pu englober toute personne circulant dans l’espace communautaire - l’article 48 restreint ce principe aux travailleurs, les êtres humains n’étant que l’instrument technique de la réalisation du marché intérieur. 
Le bénéfice de cette « libre circulation » est ainsi restreinte aux seuls ressortissants communautaires exerçant une activité professionnelle. En raison de cette stricte interprétation, il serait plus juste alors de parler d’une liberté d’exercer une activité professionnelle hors de son Etat d’origine, puisque cette mobilité est strictement motivée par des raisons professionnelles.

Pour mieux comprendre la question de la libre circulation telle que prévue par le traité de Rome, envisageons désormais le rythme de sa mise en œuvre après son entrée en vigueur. Il faut attendre 1968 pour que soit adopté le premier règlement relatif aux migrants. En revanche, les Etats signataires avaient dès 1964  posé les limites au principe de libre circulation par une directive définissant les circonstances dans lesquelles un Etat peut opposer à un ressortissant communautaire des motifs d’ordre public, de sécurité publique et de santé publique à l’exercice des droits prévus par le traité.

Ce mécanisme qui consiste à poser les obstacles à la libre circulation avant d’en concrétiser tous les aspects se retrouvera dans l’élaboration du dispositif Schengen. En effet, dans l’espace sans frontières, la réunion intergouvernementale autour de Schengen vise à mettre sur pied les mesures compensatoires aux déficits possibles de sécurité et déjà bien sûr d’immigration clandestine, dans l’« espace sans frontières » instauré par l’Acte Unique européen (AUE). 

1.	L’Acte Unique européen ou la création d’un « espace sans frontières ».

C’est l’AUE, adopté le 27 février 1986 qui permet de jeter les bases d’un régime migratoire européen. En effet, l’article 8A du traité modifié par l’AUE énonce que « la Communauté arrête les mesures destinées à établir progressivement le marché intérieur au cours d’une période expirant le 31 décembre 1992. […] Le marché intérieur comporte un espace sans frontières intérieures dans lequel la libre circulation des marchandises, des personnes, des services et des capitaux est assurée ».

	 L’établissement de cet « espace sans frontières intérieures » appelle à plusieurs remarques. 
	D’une part, la notion de libre circulation y est entendue de façon élargie. Selon l’interprétation de la Commission européenne, l’Acte unique permet, par son article 8A, d’ouvrir l’Europe à toutes les personnes qu’elles soient économiquement actives ou non, et indépendamment de leur nationalité. Cet élargissement accroît sans nul doute l’effectivité de la notion de libre circulation des personnes car, contrairement à l’objectif de réalisation du Marché commun, les Etats membres ont une obligation de résultat et par ce biais, une marge de discrétion bien plus faible.
	D’autre part, le lien intrinsèque établi entre libre circulation et suppression des contrôles aux frontières intérieures suppose de délocaliser les contrôles, traditionnellement effectués dans un cadre national, vers les frontières extérieures. L’impératif de libre circulation des personnes a imposé, par méfiance plutôt que par solidarité, une harmonisation simultanée des règles d’accès au territoire de la Communauté, ainsi qu’une politique commune concernant les conditions de séjour et d’accès au marché du travail pour les ressortissants des pays tiers.
Le dépôt d’une demande d’asile constituant également un biais pour entrer sur le territoire communautaire, les Etats membres ont dû s’interroger sur la nécessité d’intégrer leur politique d’asile dans le cadre général d’un régime migratoire européen.

L’AUE peut alors nous apparaître comme un pas vers la conception communautaire du droit d’asile, qui a été jusqu’à présent un concept purement national. Néanmoins, si les Etats prennent progressivement conscience qu’en raison de la suppression des contrôles aux frontières intérieures, les questions ayant trait à l’immigration et au droit d’asile ne peuvent plus être gérées dans le seul cadre national, le souci de préservation de leurs souverainetés reste plus fort que leur volonté d’intégration. Les dispositions adoptées en matière de politique migratoire restent limitées à la concertation intergouvernementale et les décisions sont toujours prises à l’échelon national. L’AUE européen ne résout pas le problème d’une éventuelle compétence communautaire dans ces domaines. Au regard de la Déclaration n°6 qui prévoit que les dispositions de l’AUE « n’affectent pas le droit des Etats membres de prendre les mesures nécessaires en matière de contrôle de l’immigration des pays tiers », les Etats membres ont considéré avoir une compétence exclusive en matière de politique migratoire.
Cette interprétation a été contestée par la Commission et le Parlement européen. En effet, les dispositions du livre blanc de 1985 donnaient un rôle d’impulsion à la Commission et faisaient, par ailleurs, droit aux revendications du Parlement européen dans la création prévue d’un Comité communautaire pour les question relatives au droit d’asile, chargé d’émettre des avis à l’attention des Etats membres et de la Commission quant aux législations et aux pratiques nationales et européennes. Mais, au conseil européen d’Hanovre, en juin 1988, c’est au caractère pragmatique de la politique migratoire que l’on s’attache et dès lors, la Commission se limite, dans le meilleur des cas, à coordonner les politiques initiées au niveau des gouvernements et le plus souvent, à cautionner passivement ces activités.

Ainsi et ce jusqu’au traité d’Amsterdam la mise en place d’un régime migratoire commun va être caractérisée par la prédominance de l’intergouvernementalité, et synonyme d’un rôle fort des Etats membres et par la marginalisation des principes d’intégration communautaires classiques. Ce mode de décision est révélateur de la haute sensibilité de la question de la souveraineté nationale en matière d’accès au territoire.

2.	La coopération intergouvernementale ou « l’Europe à la carte ».

Dans le contexte communautaire, le terme « intergouvernemental » désigne des structures de concertation qui, bien que regroupant des représentants des Etats membres, ne sont pas intégrées au dispositif communautaire. Elles ne sont donc pas soumises à ses mécanismes de contrôle parlementaire et juridictionnel.

La coopération intergouvernementale a pris corps en raison de l’objectif posé par l’AUE : la suppression de tout contrôle aux frontières intérieures. Pour quelles raisons ? Pourquoi les Etats ont-ils eu besoin d’utiliser ce processus pour y parvenir ? 
La réponse est à la hauteur des enjeux que suppose la réalisation d’un tel objectif. En effet, il porte avec lui le risque bien plus important que la libre circulation soit « détournée » au profit de ceux auxquels elle n’est pas, a priori, destinée : les étrangers non communautaires.  Devant ce risque,  les Etats membres se sont entendus pour différer la suppression des contrôles et tenter de mettre en place les mesures susceptibles de combler ce « déficit de sécurité ». Les Etats membres, dont certains plus craintifs encore que d’autres, préfèrent pour l’instant conserver un contrôle des personnes aux frontières intérieures, précisément pour pouvoir y bloquer tout étranger non communautaire indésirable.  

Relativement à ces questions, deux niveaux de coopération se sont créés :
-	Le premier dans le cadre restreint des accords de Schengen (a).
-	Le second sous forme d’une coopération élargie organisée dans le cadre des structures extérieures à la Communauté (b).
Cependant ces deux niveaux sont imbriqués car l’espace Schengen était considéré comme un laboratoire d’expérimentation de la coopération élargie.
Ces modes de coopération seront rénovés  par le traité de Maastricht (infra). En effet, dans le traité sur l’Union européenne (TUE), ces questions sont regroupées dans ce qu’on appelle le troisième pilier, c’est-à-dire qu’elles vont être considérées comme des « questions d’intérêt commun » entre les Etats. Mais bien que le traité de Maastricht engage un processus d’harmonisation sur l’asile et l’immigration, ces questions resteront discutées dans le cadre de la coopération intergouvernementale. Les dispositions adoptées dans ce cadre restent donc sans valeur contraignante et marginalisées de la construction communautaire à proprement parler.

	Nous verrons donc successivement ces deux niveaux de coopération intergouvernementale en tâchant de souligner, à chacun d’entre eux, quels enjeux de souveraineté territoriale des Etats membres ils mettent en jeu.
(a) Le « laboratoire »Schengen, une géométrie variable.

Dans la théorie de la construction européenne, la notion de géométrie variable a été codifiée sous le terme d’intégration différenciée. « On entend par intégration différenciée le fait qu’à l’intérieur de l’Union et des Communautés, des Etats ou des groupes d’Etats sont, ou peuvent être, régis par des règles différentes des règles considérées comme générales, c’est-à-dire censées s’appliquer à tous ». Alors que la construction européenne est basée sur un principe d’uniformité des droits et des obligations, ce principe apparaît comme une dérogation. Celle-ci soulève des avantages. En effet, elle permet une marge de flexibilité indispensable afin de permettre aux Etats membres les plus dynamiques de développer entre eux une coopération plus poussée – C’est l’intégration différenciée positive- et de permettre aux Etats, plus en retard économiquement, de s’adapter de façon progressive aux contraintes communautaires – C’est l’intégration différenciée négative.

Le principe d’intégration différenciée a été introduit dès l’origine de la construction européenne, mais le traité de Rome n’en prévoyait que des applications très limitées. Cependant, à la veille de l’adoption de l’AUE et en raison des élargissements successifs, une grande hétérogénéité entre les Etats membres, géographique, économique et culturelle, s’est mise à jour. Cette conséquente différence de rythmes ralentissait la construction européenne.
 Les accords de Schengen sont précurseurs d’une différenciation positive ou autrement appelée coopération renforcée car ils sont le fruit de la volonté de quelques Etats membres d’accélérer la réalisation du Marché intérieur et la suppression des contrôles aux frontières intérieures contre le blocage de certains autres. 

Ainsi, en juin 1984, le Conseil européen de Fontainebleau envisage la suppression des formalités de police et de douane pour les personnes voyageant à l’intérieur de la Communauté européenne. Le 13 juillet 1984, la France et la RFA signent, à titre d’exemple et dans l’espoir de donner une impulsion au projet, l’Accord bilatéral de Sarrebruck prévoyant la suppression graduelle des contrôles de personnes à la frontière franco-allemande.
Le 14 juin 1985, la France, la RFA et les trois Etats de l’Union Economique du Benelux signent l’Accord de Schengen destiné à « supprimer les contrôles aux frontières communes et à les transférer à leurs frontières externes ». Les objectifs-clés de cet accord sont de mettre en place une politique commune des visas, d’harmoniser les législations sur les armes, de rapprocher les politiques dans la lutte contre la grande criminalité, le terrorisme, le trafic des stupéfiants, l’immigration clandestine. Rien n’est encore prévu concernant l’asile et les réfugiés.
Le 19 juin 1990, les cinq pays d’origine – auxquels s’ajouteront l’Italie, l’Espagne et le Portugal le 25 juin 1991- signent la Convention d’application de l’Accord de Schengen. La Convention est finalement entrée en vigueur le 26 mars 1995. Elle contient un chapitre VII relatif à l’asile (articles 26 à 38) faisant reposer l’examen d’une demande d’asile sur le premier Etat sur le territoire duquel le demandeur a pénétré, légalement ou non.

Il s’agissait d’établir une coopération intergouvernementale renforcée sur des domaines relatifs à la réalisation du Marché intérieur. Le processus des accords de Schengen permet donc de réaliser des objectifs communautaires tout en utilisant la méthode intergouvernementale, c’est-à-dire en utilisant le consensus et en évitant à la fois la contrainte des contrôles démocratique et juridictionnel communautaires et un quelconque rôle de la Commission (elle n’a qu’un statut d’observateur et ne participe pas au déroulement des travaux).
Cependant, de la préoccupation initiale – faciliter le transport des marchandises en levant les contrôles douaniers – les Etats partenaires de Schengen sont rapidement passés à un autre problème : comment empêcher que les étrangers ne profitent pas de cette libéralisation des frontières ? La construction de la Convention traduit ce transfert vectoriel : sur 142 articles, un seul est consacré à l’ouverture des frontières, l’essentiel des autres à la mise en place de mesures compensatoires à cette ouverture.
L’Accord de Schengen institue donc un dispositif fondé sur une appréhension essentiellement policière de la question. Il suffit, pour s’en rendre compte, de faire un inventaire des mesures adoptées dans ce cadre. Elles s’articulent autour de trois axes :
- instauration d’un visa unique permettant l’accès et la circulation des ressortissants non communautaires dans tout l’espace Schengen pendant une durée maximale de trois mois ;
- libre circulation, dans le même délai, à l’intérieur de l’espace Schengen pour les étrangers titulaires d’un titre de séjour de l’un des Etats signataires ;
- mise en commun des données nationales relatives aux indésirables de chaque pays par le biais d’un fichier informatisé, le Système information Schengen (SIS) obligeant, sauf circonstance exceptionnelle, tous les Etats partenaires à refuser le droit au séjour ou à organiser l’expulsion des étrangers qui y sont enregistrés. 
Il s’agit bien, ici, de mettre en place des mesures opérationnelles de contrôle des frontières et aucunement relatives aux droits dont pourraient bénéficier les migrants.

Pourquoi parler de « laboratoire de l’Europe communautaire » pour les accords de Schengen ?
Ces accords sont régis par le principe général de compatibilité des actions mises en œuvre avec les objectifs des traités et les normes de droit communautaire. La Convention de Schengen prévoit elle-même sa propre disparition puisqu’elle doit être remplacée à terme par des normes de droit communautaire.  De plus, cet aspect « laboratoire » a bien fonctionné au regard des élargissements successifs qu’il a connu et surtout dans la mesure où le traité d’Amsterdam a intégré « l’acquis Schengen » dans le traité d’Union.

Les accords de Schengen restent, cependant, un processus ambigu car ils constituent une avancée en matière de coopération européenne sans toutefois appartenir au processus de construction communautaire stricto sensu. Considérés à l’origine comme un terrain d’expérimentation, ces accords vont progressivement devenir un mode de coopération concurrent à l’intégration communautaire, en raison de sa souplesse et du fait qu’il permet aux Etats de conserver une part plus importante dans des questions qui touchent à leurs pouvoirs régaliens.

(b) La coopération élargie à l’ensemble des Etats membres : le Groupe ad hoc immigration.

Dans la perspective offerte par l’AUE de libre circulation des personnes, la création du Groupe ad hoc Immigration (GAHI) marque les véritables débuts des travaux d’harmonisation européenne.

L’institution d’une coopération intergouvernementale, à ce niveau, s’était initialement portée sur les problème de sécurité et de drogue. Mais, à la veille du traité de Maastricht, le groupe TREVI, créé par les ministres de l’Intérieur en 1975, voit son champ de compétence – les questions de sécurité, le terrorisme et la coopération judiciaire – élargi à l’immigration clandestine, à la criminalité internationale, à l’asile, aux contrôles extérieures, au trafic de drogue et aux visas.

Pour la question de l’asile, en octobre 1986, les Ministres de l’Intérieur créent donc le Groupe ad hoc Immigration mandaté, devant une augmentation importante des demandes d’asile au sein des pays européens, pour « examiner les mesures à prendre pour aboutir à une politique commune en vue de mettre fin à l’usage abusif du droit d’asile ». On remarquera que, déjà, c’est au regard d’un détournement de la procédure d’asile que cette question est abordée, signe précurseur de la politique européenne actuelle où le terme « réfugié » est a priori associé au qualificatif « fraudeur ».
D’autres comités techniques sont également mis en place afin de répondre des autres domaines. 
La multiplication des comités techniques, dont l’enchevêtrement est inévitable – des matières leur étant souvent communes-  entraîne un réel problème de cohérence et d’efficacité. Dès lors, les chefs d’Etat et de gouvernement créent, lors du Conseil européen de Rhodes un « Groupe de Coordinateurs ». Ce groupe, autrement appelé « de Rhodes » supervise le travail des divers comités intergouvernementaux, sommet d’une pyramide dont il effectue la synthèse des propositions.
La création de ce Groupe répond à la préoccupation des Etats membres de désigner un interlocuteur responsable aux yeux de l’opinion publique. Cependant, ce choix de créer une structure parallèle à la Communauté est important. Le centre de gravité des Communautés européennes est désormais déplacé vers un système de groupes techniques. De plus, ces comités ont la caractéristique commune d’avoir établi une coopération concernant exclusivement les administrations nationales. La Commission ne siège qu’en tant qu’observateur et ne peut pas intervenir dans les décisions qui sont prises à l’unanimité. Le Parlement européen et la Cour de Justice sont exclus de tout droit de regard. Les instances de contrôles nationales ne disposent que de très peu d’informations, leur contrôle est, de fait, inexistant.

Comme, pour l’accord de Schengen et sa Convention d’application, les Etats, par ce processus de l’intergouvernementalité, parviennent à maintenir écartées les instances européennes. Ils décident donc par consensus et leurs souverainetés sont ainsi préservées.

Quelles sont, désormais, les réalisations de la coopération intergouvernementale élargie ? Le bilan est critiquable. 
Le Groupe de Rhodes a présenté ses conclusions dans un rapport, dit document Palma de Majorque, qui a été adopté par le Conseil européen de Madrid en juin 1989. Ce dernier préconise, en raison des divergences de vue relativement à la notion de libre circulation, de se concentrer sur les progrès réalisables et de laisser de côté les points de blocage.
Un programme d’harmonisation ne sera effectivement lancé qu’au Conseil européen de Luxembourg, autour de la préparation d’un programme de travail dont l’adoption aura lieu lors du Conseil européen de Maastricht. Cependant l’année 1991 marque un tournant décisif dans l’élaboration d’un régime migratoire européen par la mise en œuvre du programme de travail.
En effet, les travaux du Groupe ad hoc Immigration ont permis de réaliser des avancées sur le plan normatif avec l’élaboration de diverses Conventions : la plus importante concernant les questions qui nous préoccupent est la Convention de Dublin du 15 juin 1990 visant à déterminer l’Etat responsable du traitement d’une demande d’asile déposée dans l’un des Etats membres. Elle reprend de manière spécifique le mécanisme de détermination de l’Etat membre responsable des demandes d’asile déposées dans l’un des Etats membres, prévu par la Convention d’application de l’accord de Schengen. Nous verrons la substance de cette Convention dans l’opposition qui la lie aux accords de Schengen et d’où est né le goulot d’étranglement du centre de Sangatte.
 Il s’agit ensuite du projet de Convention parallèle à la Convention de Dublin visant à élargir ses mécanismes aux pays associés à la Communauté européenne et le projet de Convention sur le franchissement des frontières extérieures.

A ce moment de la construction européenne, la question de l’asile est traitée très nettement en marge des principes classiques d’intégration. Les Etats membres sont conscients de la nécessité pour eux de se concerter sur cette question mais ne sont pas prêts  à la transférer dans le champ de compétence de la Communauté. Le traité de Maastricht, instituant l’union européenne est la première brèche dans ce souci de préservation de leur souveraineté par les Etats membres. Néanmoins, son avancée reste limitée : le système de la coopération intergouvernementale, avec tous les avantages qu’elle comporte pour les Etats membres, reste préféré.

3.	L’institution d’un pilier « JAI » par le traité sur l’Union européenne ou la coopération rénovée.

L’entrée en vigueur du Traité de Maastricht, le 1er novembre 1993, marque une nouvelle étape institutionnelle vers l’intégration des questions d’asile et d’immigration au champ communautaire, désigné sous le néologisme de « communautarisation ».

(a) Des domaines de coopération ordonnés par Maastricht : l’instauration du troisième pilier.

Le traité sur l’Union européenne (TUE) va permettre, d’abord, d’approfondir les domaines de compétence communautaire déjà présents dans le traité de Rome, ensuite, il renforce l’AUE en prévoyant la suppression complète et immédiate des contrôles aux frontières intérieures, et enfin, il introduit de nouveaux domaines de coopération intergouvernementale : la Politique extérieure et de sécurité commune (PESC) et la Justice et les Affaires Intérieures (JAI). Ces nouveaux domaines de coopération sont respectivement appelés les « deuxième et troisième piliers » de l’Union européenne. 

Inscrit dans le troisième pilier, le titre VI du traité inclut la politique d’asile dans la liste des matières d’intérêt commun pour lesquelles les Etats membres devront coopérer. C’est en cela que constitue l’un des apports du TUE : il ordonne les domaines de coopération qui s’étaient jusqu’alors développés parallèlement à la construction communautaire au sein de l’article K1 TUE : «  Aux fins de la réalisation des objectifs de l’Union, notamment de la libre circulation des personnes, et sans préjudice des compétences de la Communauté européenne, les Etats membres considèrent les domaines suivants comme des questions d’intérêt commun : 
1.	La politique d’asile ;
2.	les règles régissant le franchissement des frontières extérieures des Etats membres par des personnes, et l’exercice du contrôle de ce franchissement ;
3.	la politique d’immigration et la politique à l’égard des ressortissants des pays tiers […]. »

Plus encore que son simple ordonnancement, le TUE rénove le principe de coopération intergouvernementale. En effet, ces trois piliers s’inscrivent désormais dans un cadre institutionnel unique : l’Union européenne. La coopération dans le cadre du Conseil de l’Union se substitue aux comités techniques intergouvernementaux (cependant, il en crée de nouveaux : des « Comités directeurs » qui atomisent à nouveau la structure institutionnelle). 

Le mérite de l’article K1 est donc d’organiser les thèmes de coopération en « questions d’intérêt commun », codifiant ainsi un domaine jusqu’ici laissé à la pratique discrétionnaire des Etats. Cet avancée emporte, néanmoins, avec elle sa propre limite. Il est regrettable que le TUE ne procède essentiellement qu’à la codification de cette pratique intergouvernementale antérieure. Ces défauts majeurs ont été gommés mais ces questions continuent de relever d’une logique intergouvernementale. 

(b) Le caractère non contraignant des textes adoptés dans ce cadre et l’absence d’un projet politique.

Les textes adoptés sur cette base, qui peuvent prendre la forme de positions communes, d’actions communes ou de conventions, restent juridiquement non contraignants, à l’exception des conventions.
Or, on peut voir, au vu des textes adoptés, que les Etats membres refusent de faire usage de ce seul instrument contraignant. On peut citer par exemple : 
- la résolution du Conseil du 20 juin 1995 sur les garanties minimales pour les procédures d’asile.
- la résolution du Conseil du 25 septembre 1995 relative au partage des charges en ce qui concerne l’accueil et le séjour, à titre temporaires des personnes déplacées.
- la position commune du 4 mars 1996 sur l’application harmonisée de la définition du terme « réfugié » figurant à l’article 1 de la Convention de Genève du 28 juillet 1951 relative au statut des réfugiés.
- l’action commune 99/290/JAI établissant des projets et des mesures destinées à soutenir concrètement l’accueil et le rapatriement volontaire de réfugiés, de personnes déplacées et de demandeurs d’asile, y compris une aide d’urgence aux personnes ayant fui en raison des événements récents qui se produites au Kosovo.

Et, de plus, ces derniers ne sont considérés que comme de simples mesures compensatoires à la suppression des contrôles aux frontières extérieures et ceci par manque d’objectif politique précis imposé aux Etats membres. Rappelons à titre de révélateur de cette qualification que l’asile et l’immigration sont placées au même niveau de préoccupation et d’intérêt que la toxicomanie ou le terrorisme au sein de l’article K1. 
C’est logiquement que cette absence d’objectif politique précis entraîne des conséquences négatives sur le fonctionnement de la coopération. Alors que certains Etats membres, dont l’Allemagne, pensaient construire un régime migratoire commun, né du rapprochement des diverses législations nationales, la France et la Grande-Bretagne ont refusé d’aller au-delà d’une simple coordination des régimes d’entrée et de sortie des territoires nationaux. 
La voie du consensus a été choisie, dans une logique du « plus petit commun dénominateur », logique dont l’avenir nous apprendra ses beaux jours. Très vite, donc, les Etats vont limiter leurs efforts à une mise en œuvre minimale de leur obligation de concertation : ils cherchent juste à pallier au « déficit sécuritaire » né de la suppression des contrôles aux frontières intérieures.

(c) Le maintien du principe de l’intégration différenciée.

	Outre cette absence fâcheuse de projet politique précis, et malgré le fait que le TUE inscrive un cadre institutionnel unique, il maintient, dans une interprétation extensive, le principe d’intégration différenciée. Au regard des dispositions de son article K7, on peut remarquer que ce principe peut, dorénavant,  s’appliquer, soit lorsque certains Etats membres n’ont pas la capacité de participer à une politique commune ( la politique monétaire par exemple), soit lorsque certains Etats bloquent l’approfondissement de l’intégration communautaire pour des motifs politiques.
Le traité de Maastricht prévoit que des clauses d’intégration différenciée peuvent s’appliquer dans les trois piliers de l’UE, mais elles ne peuvent ni affecter l’acquis communautaire, ni entraver le développement des politiques communautaires exclusives ou quasi-exclusives. Enfin, ces clauses sont régies par le principe de conformité de l’action des Etats au droit communautaire, les Etats n’étant que les gestionnaires de « l’intérêt commun ».
Il découle des principes précités que, lorsque l’on se trouve dans un domaine exclu des compétences de la Communauté ou de l’Union, les Etats conservent une liberté totale pour conclure des accords entre eux. C’est l’hypothèse qui s’applique à la coopération dans les domaines de la JAI.

On peut voir à la lecture des textes adoptés qu’ils ne conduisent à aucun rapprochement réel des législations nationales. Ils ne font que constater la situation existant dans les Etats membres, en prévoyant, après l’énonciation des principes généraux, une série de dérogations afin de couvrir la législation de certains Etats. Sur l’application harmonisée de la définition du terme « réfugié », par exemple, le texte n’adopte une position commune que sur les sujets pour lesquels existait déjà un accord entre les Etats. En revanche, sur les questions qui divisent les Etats membres, l’action commune garde le silence ou renvoie aux interprétations nationales. 

	L’article K7 est en réalité une habilitation juridique des Etats membres pour poursuivre la coopération renforcée, initiée en 1985, dans le cadre de Schengen.

(d) Le verrou de l’unanimité pour la « communautarisation ».

Ce troisième pilier comporte donc tous les éléments de la coopération intergouvernementale classique mais il comporte également des éléments de logique communautaire puisque ces dispositions prévoient de conférer certaines compétences aux institutions européennes. On doit ajouter à ces dispositions que le TUE organise lui-même la possibilité de transfert de compétences du troisième au premier pilier dit « communautaire ». 

Cependant, ces perspectives de « communautarisation » sont soumises à un certain opportunisme politique, du fait de la règle de l’unanimité.
En effet, la possibilité de communautariser les questions d’intérêt commun énumérées à l’article K1, points 1° et 6°, est prévue par un mécanisme énoncé à l’article K9. C’est un système très complexe, né de l’opposition entre deux groupes d’Etats au moment des négociations autour du traité de Maastricht.  D’un côté, la France et la Grande-Bretagne sont farouchement opposées à toute idée de communautarisation. De l’autre, l’Allemagne, les Pays-Bas et la Belgique auraient  préféré voir certaines questions, comme le droit d’asile et le franchissement des frontières extérieures, relever du droit communautaire. Etant alors en minorité, ces derniers ont réclamé l’insertion de l’article K9. Si on pouvait alors avoir une lecture optimiste de cette insertion, il n’en fut rien dans les faits : les dispositions de l’article K9 n’ont jamais été appliquées. 
Parmi les raisons de sa non-application, la plus significative est sans doute la complexité de sa mise en œuvre : elle nécessitait l’unanimité des voix des Etats membres, ainsi qu’une procédure de ratification devant les Parlements nationaux. Une telle procédure revenait à lui supprimer toute viabilité avant même l’adoption du traité et s’explique par l’importance du transfert de souveraineté qu’implique une communautarisation de l’asile.

C’est « l’Europe à la carte ». Le Royaume-Uni et la République d’Irlande ne participent pas à la politique commune d’immigration et d’asile, bien qu’ils aient signé la Convention de Dublin. Quant au Danemark, membre de Schengen, il ne souhaitera pas être partie prenante des délibérations du titre IV du traité d’Amsterdam sur l’immigration et l’asile. L’Islande, la Norvège et les pays de l’Europe élargie seront en revanche tenus d’adopter l’intégralité de l’ « acquis communautaire » et de la coopération en matière de JAI.
De fortes disparités continuent donc de subsister après l’adoption du traité de Maastricht. Il n’y a aucun rapprochement réel des législations nationales. Paradoxe plus grave encore : c’est de l’exercice de deux conventions issues de la coopération intergouvernementale qu’est née la situation dramatique du centre de Sangatte. 
Accueillant jusqu’à 1800 personnes, le centre de Sangatte, par les conditions de séjour « provisoire » qu’il offrait et les tensions qu’il a créées avec la Grande-Bretagne, a été, jusqu’à sa fermeture l’objet d’une médiatisation croissante : il est devenu le symbole de l’insuffisance de la coopération européenne dans le domaine de l’asile et plus largement de la crise de cette institution. 

B. Sangatte, une zone d’exception.

« Tout le monde dit que quand on demande l’asile en Angleterre, on est mieux accueilli, c’est plus rapide. Et tout le monde dit qu’en France, c’est long et qu’on n’a pas le droit de travailler si on demande l’asile. ».
Les propos de cette femme afghane sont significatifs d’une réalité, humanitairement dépassée et juridiquement incohérente. 
D’une façon objective, la situation du centre de Sangatte est née de l’attractivité du territoire britannique pour certains demandeurs d’asile. 
Mais ces propos peuvent également s’interpréter comme le reflet de l’image de la France qu’offre Sangatte. En effet, comment manquer de voir dans ce centre et ses conditions de vie autant d’éléments dissuasifs au dépôt d’une demande d’asile en France pour ces exilés ? Par ce biais, Sangatte est révélateur d’un paradoxe : objet de constantes luttes pour son maintien dans le domaine étatique, tout est fait, ici, pour que cette prérogative, l’octroi de l’asile, ne soit pas exercée. L’idée de l’Etat français semble être la suivante : offrir un toit rudimentaire à ces migrants mais ne pas les renseigner sur les procédures d’asile en France en attendant que, progressivement, ils passent en Grande-Bretagne. Les faire survivre sans toutefois leur donner l’opportunité de vivre sur le sol français (1). 
Dans cette situation, l’Etat français n’exerce donc pas l’une de ses prérogatives régaliennes mais il omet également de répondre à ses obligations nées de la Convention de Dublin. C’est donc l’échec de la coopération intergouvernementale : responsable de cette situation, elle est finalement niée par ses parties (2).

1. Sangatte, l’expression d’un devoir d’accueil et non d’un droit à résidence.

Cette situation est consécutive de la nature de la législation britannique, dont les conditions d’accueil sont plus favorables qu’en France (a), surtout au regard du traitement des demandes d’asile dans le centre (b). 

(a). De meilleures conditions d’accueil en Grande-Bretagne.

Pourquoi ? L’attractivité qu’exerce la Grande-Bretagne vient essentiellement de son accueil. Le droit d’asile n’est pris en compte que dans un deuxième temps dans l’esprit des migrants. Selon Smaïn Laacher, « l’enjeu est la maîtrise de la temporalité biographique et non une évaluation en termes de coût et de profits des droits d’asile respectifs ». Ce qui est important, ce sont les conditions d’existence immédiate qu’elle offre : le logement et le travail. En effet, la loi britanniquepermettait aux demandeurs d’asile de bénéficier d’une autorisation de travail six mois après le dépôt de la demande. Les demandeurs afghans déboutés se voyaient accorder une autorisation exceptionnelle de rester. De plus, nul n’est tenu d’y produire ses papiers d’identité, une fois la frontière passée.
Ces conditions d’accueil, plus avantageuses que celles accordée en France, se combinaient avec la présence d’importantes communautés originaires de ces pays et bien sûr de la connaissance de l’anglais.

(b) Sangatte, à la fois lieu d’accueil et repoussoir.

Une très petite proportion des migrants qui ont transité par Sangatte ont déposé une demande d’asile en France. Pour quelles raisons ?
Les différentes autorités administratives, judiciaires et de la Croix Rouge expliquent ce chiffre par le f	ait que les personnes présentes dans le centre souhaitent absolument gagner l’Angleterre. Nous l’avons vu, l’attractivité du territoire britannique est grande. Mais il y a aussi des personnes dans le centre qui témoigne régulièrement du fait qu’ils n’ont pas beaucoup d’informations sur le droit d’asile en France, comme ce jeune rwandais de 17 ans qui accrédite l’idée d’une faible information sur le droit d’asile : « Qu’est-ce que les gens vont devenir ici ? On ne leur donne pas d’information. Quand mes amis demandent l’asile au bureau situé à l’extérieur ; on leur donne des feuilles et on leur dit d’écrire leur histoire et puis de revenir avec quatre photos. Ils ne nous expliquent pas pourquoi, ce que nous allons faire après ? Nous pourrions au moins avoir une information pour que nous puissions faire notre choix ».
Avancer l’argument de leur souhait de passer en Grande-Bretagne est aisé : Il permet de négliger en toute légitimité d’informer les exilés sur leur droit à l’asile en France, de justifier un silence qui résonne comme une exception aux règles d’un Etat de droit. Les renseignements ne sont donnés, de l’aveu même du directeur du centre, qu’ « à la demande ». Encore faut-il déjà savoir que l’on a droit de demander l’asile en France avant de pouvoir obtenir des informations sur la procédure à suivre.
La mission de l’Organisation Internationale des Migrations (OIM) qui était présente d’avril à décembre 2001 à Sangatte permet de souligner ce silence. Dans cette permanence, la mission s’attachait à démontrer aux étrangers hébergés les dangers que comportait le passage en Grande-Bretagne, que l’accueil ne serait pas forcément ouvert. Les procédures pour obtenir outre-Manche le statut de réfugié était également expliquée, tandis que consigne avait été donnée par le ministère de l’Intérieur de ne pas délivrer d’information sur les procédures en France. En effet, les deux documents, c’est-à-dire la vidéo diffusée dans le centre et le livret distribué à certains étrangers, traduits dans plusieurs langues, ne font aucune mention du droit d’asile en France.
	Plusieurs associations dont le Groupe d’information et de soutien aux immigrés (GISTI), la Belle Etoile et le collectif calaisien C’SUR ont proposé au directeur du centre d’y intervenir afin d’apporter une information et une aide juridique auprès des étrangers hébergés. Les autorités de la Croix Rouge refusent cette proposition. Dès lors, le milieu associatif décide de travailler sur une brochure d’information. Le livret intitulé Demander l’asile en France ? est édité en mai 2002 en plusieurs langues ( anglais, arabe, farsi, français, kurde et russe). Mais, lors de sa première distribution autour de Sangatte, les CRS interdisent de séjour la camionnette associative.

Ces deux exemples nous donnent matière à interrogations. Du point de vue de l’Etat français, si les personnes hébergées à Sangatte ne sont pas demandeuses d’asile, ou si on estime qu’elles ne sont pas fondées à le demander, les textes voudraient que ces personnes, dès lors en situation irrégulière sur le territoire français, soient refoulées hors de France. Or, l’éloignement n’est pas le sort réservé au plus grand nombre. En effet, le procureur, appliquant en cela l’article 3 de la Convention européenne de sauvegarde des droits de l’homme et des libertés fondamentales (CEDH), relatif aux traitements inhumains ou dégradants, se refuse à renvoyer des ressortissants de certaines nationalités, notamment les Irakiens et les Afghans.  La France se trouvait dans l’impossibilité de les renvoyer. Cependant, en 2001, 76,4% des Afghans et 46, 8% des Irakiens qui ont demandé l’asile en France l’ont obtenu.
Dès lors, ne pas informer les Afghans ou les Irakiens sur ces taux d’obtention du statut de réfugié tout à fait élevé, relève indéniablement d’une volonté d’éviter que trop d’entre eux ne se prévalent de ce droit. 
Ils sont inéloignables mais l’Etat français leur dénie la possibilité d’une réelle installation en France au-delà du centre de Sangatte et de ses conditions de vie rudimentaires. Le manque d’information et les conditions d’accueil ont été des facteurs dissuasifs pour un grand nombre de personnes. Finalement, le nombre de personnes, ayant déposé un dossier à l’OFPRA, correspond à 0,6% du nombre de personnes accueillies à Sangatte ( soit 58 924 d’octobre 1999 à juillet 2002).

2. Sangatte, une nasse entre deux frontières.

Depuis l’ouverture du site de Sangatte jusqu’à l’accord franco-britannique, censé y mettre fin, tout témoigne d’une façon accablante du non-fonctionnement des règles nationales en matière d’asile. Mais, fait plus inquiétant encore, Sangatte témoigne également de l’échec des instruments dont les pays européens se sont dotés pour cette question. Il apparaît, d’une façon indéniable, qu’aucun des Etats de l’Union ne souhaite vraiment partager avec ses voisins l’une des dernières prérogatives de sa souveraineté nationale.

a) La coopération intergouvernementale responsable de la création du centre de Sangatte.

Cet étranglement dans le trajet des migrants à Sangatte est dû au fait que la Grande-Bretagne est signataire de la Convention de Dublin, mais non de celle de Schengen. Les étrangers, après un trajet long, se trouvent face à une frontière intérieure de l’Union européenne, facilement franchissable a priori mais c’est également la frontière extérieure de l’espace Schengen, où les contrôles n’ont pas été supprimés.
En effet, le caractère insulaire de la Grande-Bretagne lui donne les moyens de surveiller elle-même assez efficacement ses frontières. Aussi a-t-elle choisi de garder toute sa souveraineté en matière de contrôle des migrations. Conformément au dispositif mis en place par la Convention de Dublin, elle a mis en vigueur une procédure de réadmission. Les étrangers entrés en Grande-Bretagne peuvent cependant solliciter le statut de réfugié, même s’ils ont séjourné dans un autre pays de l’Union. 
Vis-à-vis de la France, l’Angleterre a exercé des pressions pour obtenir de celle-ci le contrôle policier le plus strict possible, et plus encore après. Des accords de coopération policière et judiciaire ont été signés par les deux Etats au moment de l’ouverture du tunnel sous la Manche dans un protocole dit «  de Sangatte », modifié en 2001, pour aller dans le sens, voulu par la Grande-Bretagne, d’un plus grand durcissement de l’attitude de la France contre les migrants illégaux. Du point de vue britannique, l’objectif était bien sûr d’obliger la France à examiner les demandes d’asile des migrants qui transitaient à Sangatte.

En réalité, chaque Etat gère une contradiction fondamentale : d’une part, le respect affiché de la Convention de Genève de 1951 sur l’asile et la défense de ses prérogatives nationales qui le poussent à examiner les demandes d’asile formulées sur son territoire et d’autre part, la logique du contrôle des flux migratoires qui l’incite à préférer que son voisin le fasse à sa place. Ces contradictions nationales, détournant mais ne stoppant pas la circulation des migrants – ils seront près de 80 000 à réussir le franchissement de la Manche – débouchent sur la fabrication de « goulots d’étranglement » aux frontières intérieures de l’Union – mais extérieures de Schengen (dont la Grande-Bretagne n’est pas partie concernant la partie sur la libre circulation) comme celui de Sangatte.

b) Un déchargement de responsabilité français face aux obligations nées de Dublin.

C’est donc de l’application de deux instruments intergouvernementaux qu’est né Sangatte. Néanmoins, Sangatte représente également la négation du contenu même de la Convention de Dublin par la France, qui, aux yeux de cette convention, est responsable du traitement des demandes d’asile de ces étrangers hébergés à Sangatte.
 
La Convention d’application d’Accord de Schengen et la Convention de Dublin, des 19 et 15 juin 1990, ont instauré un système permettant de désigner l’Etat responsable de l’examen de la demande d’asile. Globalement, ces deux conventions développent, en ce qui concerne le droit d’asile, les mêmes règles, à savoir la responsabilité d’un seul Etat pour l’examen de la demande d’asile, la réserve de souveraineté des Etats et les critères de désignation de cet Etat. Depuis son entrée en vigueur le 1er septembre 1997, la Convention de Dublin a remplacé la chapitre VII de la Convention d’application de l’Accord de Schengen qui concernait les règles relatives à l’asile. 

Au regard de l’inexistence de norme impérative obligeant les Etats à examiner une demande d’asile, l’adoption de la Convention de Dublin peut paraître renforcer les garanties offertes aux demandeurs d’asile : sa demande sera obligatoirement examinée par au moins un Etat membre. Mais, au regard du choix du pays de dépôt d’une demande et des finalités ultimes de cette Convention, elle apparaît bien moins favorable aux demandeurs d’asile.
La philosophie générale de la Convention de Dublin est de désigner l’Etat qui, par son action - ou son inaction- aura pris la plus grande part de responsabilité dans l’arrivée du demandeur d’asile dans l’UE et sera à ce titre, soumis à un certain nombre d’obligations, notamment celle d’examiner sa demande. C’est la traduction du nécessaire « burden sharing » britannique, ce qui équivaut à un déchargement des autres Etats membres sur l’Etat responsable. 
Cette convention a donc été élaborée avec deux objectifs : fixer les critères en vertu desquels est déterminé l’Etat de l’Union européenne qui doit examiner une demande d’asile, d’une part, et d’autre part interdire à un demandeur d’asile rejeté par un premier Etat membre de l’Union de s’adresser à un autre. Du coup, l’enjeu, tel qu’on peut l’observer dans les pratiques des différents Etats européens, semble être devenu de ne surtout pas être le premier pays auquel s’adresse le demandeur d’asile. Or la géographie européenne ne place pas tous les Etats en position égale dans ce grand jeu : certains sont limitrophes de pays source d’immigration, ou ne sont séparés de pays dits « à fort risque migratoire » que par un bras de mer facile à franchir. De même, l’histoire de chacun des Etats les rend plus ou moins attractifs pour les ressortissants de telle ou telle contrée, qui souhaitaient rejoindre des proches, une communauté constituée. Chaque Etat compose donc avec l’ensemble de ces données. Au final, les migrants en quête d’asile se voient renvoyés d’un pays à l’autre. C’est ce qui s’est passé avec les migrants à Sangatte.

Revenons sur les critères d’appréciation de la responsabilité d’un Etat membre. Ils sont hiérarchisés : le premier prend en compte la situation personnelle du demandeur d’asile, les suivants s’attachent aux conditions de son arrivée sur le territoire des Etat membre :
-	Présence dans l’un des Etats d’un membre de la famille du demandeur d’asile, y résidant légalement et ayant la qualité de réfugié ; 
-	Délivrance d’un titre de séjour ;
-	Délivrance d’un visa d’entrée ou d’une autorisation d’entrée ;
-	Franchissement irrégulier de la frontière d’un Etat membre ;
-	Contrôle de l’entrée de l’étranger sur le territoire des Etats membres.
Il existe, de plus, un critère subsidiaire : lorsque l’Etat responsable ne peut être désigné sur la base des critères énumérés, le premier Etat membre dans lequel la demande d’asile a été présentée est tenu d’examiner cette demande.

Il est aisé de comprendre que la principale difficulté d’application de cette Convention réside sans doute dans l’administration de la preuve de la responsabilité d’un Etat membre : les éléments visant à prouver le franchissement irrégulier d’une frontière ou le séjour clandestin sont extrêmement difficiles à apporter. Cependant, dans notre cas, comment nier l’existence de ces quelques milliers migrants qui ont transité par le centre de Sangatte ? Pour quelles raisons, leur demande d’asile n’a pas été déposée et a fortiori traitée en France ?
Rien n’excuse la France au regard de ses obligations. 

Comment ne pas voir alors dans le centre de Sangatte, les conséquences du maintien de ces législations, de la difficulté des Etats à céder l’une des dernières parts de leur souveraineté territoriale ? 
Le centre de Sangatte est le signe indéniable de l’insuffisance de la coopération. Il met en échec la Convention de Dublin et plaide pour un desserrement des contraintes quant au pays où déposer sa demande. Preuve en est  le règlement du 18 février 2003, dit « Dublin II », censé pallier, selon la volonté des Etats membres, aux lacunes de la Convention de Dublin. Ainsi, l’article 10 paragraphe 2 de ce règlement prévoit un délai de cinq mois au-delà duquel un Etat membre devient responsable de l’examen des demandes d’asile, alors même qu’il est évident qu’il n’est pas le pays d’entrée illégale du demandeur. Ces dispositions ont été insérées dans ce règlement comme un obstacle supplémentaire pour éviter que la situation de Sangatte ne se reproduise.

Sangatte est le révélateur de la gestion à courte vue des Etats membres : la France attend patiemment que les migrants réussissent à passer en Grande-Bretagne, qui de son côté, renforce la présence policière pour qu’ils restent en France et qu’ainsi, son voisin soit devant l’obligation d’examiner leurs demandes. 
Pourquoi, cependant, ne pas entrevoir dans une harmonisation effective de la question de l’asile une solution à cette inefficience de la coopération intergouvernementale? Le traité d’Amsterdam qui prévoit un processus de communautarisation de certains domaines de la JAI (notamment la politique de l’asile) est-il cette solution ? Le dépassement des techniques de coopération intergouvernementale qu’il instaure est-il une garantie suffisante pour que ce genre d’étranglement ne se reproduise pas ?

II. Une harmonisation a minima de la protection des étrangers.

« Sangatte était un scandale. Sa fermeture met fin à l’inefficience française et européenne face à l’immigration clandestine ». Bien que cette citation de M. Sarkozy au Monde appelle des remarques quant à sa franchise, elle met en avant l’échec de la coopération intergouvernementale comme mode de traitement de la question de l’asile. 
Cependant, l’épisode sangattois prend place au cœur du processus de communautarisation déterminé par le traité d’Amsterdam et dont l’aboutissement est prévu pour l’année 2004. Le terme de « communautarisation », littéralement, nous permet de croire au dépassement des divergences nationales. Mais, matériellement, cet optimisme ne se lit pas dans l’éventail des mesures adoptées.
Le traité d’Amsterdam permet, certes, de transférer cette question de l’asile du domaine de compétences des Etats à celui de la Communauté mais il contient en son sein les limites de ce transfert (A).
De plus, il existe un rapport de force important dans l’élaboration des normes européennes et nationales (B). D’un côté, car les Etats, jusqu’en 2004, restent des pions maîtres dans l’adoption des mesures relatives à l’asile. Néanmoins, leurs difficultés à s’accorder empêchent une réelle harmonisation de ces questions : on édicte des normes réduites au plus petit dénominateur commun. De l’autre côté, car les Etats, en modifiant leurs législations nationales alors que les négociations au niveau européen sont en cours, ont une influence sur ces dernières, et réciproquement.

A. La perspective communautaire offerte par le traité d’Amsterdam…

L’option de la communautarisation, rendue techniquement et juridiquement possible par le traité de Maastricht est confirmée par le traité d’Amsterdam, signé le 2 octobre 1997 et entré en vigueur, après la phase de ratification selon les procédures constitutionnelles respectives de chaque Etat membre, le 1er mai 1999.
Les dispositions du traité d’Amsterdam modifient l’ensemble des traités communautaires, c’est-à-dire le traité instituant la Communauté européenne et le traité sur l’Union européenne.

L’avancée majeure du traité d’Amsterdam est l’insertion dans le traité de Rome d’un nouveau titre IV relatif  aux « visas, asile et immigration et autres politiques liées à la libre circulation des personnes » dans le premier pilier dit « communautaire », tandis que le troisième pilier est restreint à sa plus simple expression, c’est-à-dire aux domaines de la justice pénale et de la coopération policière (nouveau titre VI).
Les domaines communautarisés, relativement à l’asile, sont énumérés à l’article 63 TCE : 
« Le Conseil, statuant conformément à la procédure visée à l’article 67, arrête, dans les cinq ans qui suivent l’entrée en vigueur du traité d’Amsterdam : 
1) Des mesures relatives à l’asile, conformes à la Convention de Genève du 28 juillet 1951 et au Protocole du 31 janvier 1967 relatifs au statut des réfugiés ainsi qu’aux autres traités pertinents, dans les domaines suivants : 
a) critères et mécanismes de détermination de l’Etat membre responsable de l’examen d’une demande d’asile présentée dans l’un des Etats membres par un ressortissant d’un pays tiers ;
b) Normes minimales régissant l’accueil des demandeurs d’asile dans les Etats membres ;
c) Normes minimales concernant les conditions que doivent remplir les ressortissants des pays tiers pour pouvoir prétendre au statut de réfugié ;
d) Normes minimales concernant la procédure d’octroi ou de retrait du statut de réfugié dans les Etats membres ;
2) Des mesures relatives aux réfugiés et aux personnes déplacées, dans les domaines suivants : 
a) Normes minimales relatives à l’octroi d’une protection temporaire aux personnes déplacées en provenance de pays tiers qui ne peuvent rentrer dans leur pays d’origine et aux personnes qui, pour d’autres raisons, ont besoin d’une protection internationale ;
b) Mesures tendant à assurer un équilibre entre les efforts consentis par les Etats membres pour accueillir des réfugiés et des personnes déplacées et supporter les conséquences de cet accueil ; […] »

Cette communautarisation, à la fois attendue et repoussée, a nécessité une révision de la Constitution française, au regard des enjeux de souveraineté qu’elle soulève. En effet, le Conseil Constitutionnel ayant déclaré que le passage à la majorité qualifiée en matière d’asile, d’immigration et de frontières intérieures porte atteinte aux « conditions essentielles d’exercice de la souveraineté nationale », l’article 88-2 C a été modifié par la loi constitutionnelle n°99-49 du 25 janvier 1999.

Le traité d’Amsterdam pallie à l’un des défauts majeurs que l’on imputait au traité de Maastricht : l’absence d’objectif politique précis. Dans le traité d’Amsterdam, les dispositions du nouveau titre IV doivent être interprétées en fonction des objectifs de l’Union européenne, prévus par le nouvel article 2, alinéa 4 : « L’Union européenne se donne pour objectifs de maintenir et de développer l’Union en tant qu’espace de liberté, de sécurité et de justice, au sein duquel est assurée la libre circulation des personnes, en liaison avec des mesures appropriées en matière de contrôle des frontières extérieures, d’asile, d’immigration, ainsi que de prévention de la criminalité et de lutte contre ce phénomène ».
Désormais, toute l’articulation des questions relevant du domaine de l’asile est prévue autour de l’achèvement de la libre circulation.

1. Une « communautarisation partielle ».

	Cependant, contrairement à la note d’analyse produit par le Secrétaire général de la Commission européenne qui parle de la mise en place d’un processus de « communautarisation massive » par le traité d’Amsterdam, il semblerait qu’il serait plus juste de parler de « communautarisation partielle ». 
En effet, certains domaines ne sont pas touchés par cette communautarisation. Ensuite, les obligations découlant du traité ne sont pas uniformes car ce dernier reprend la notion d’intégration différenciée, en raison des divergences persistant entre les Etats membres. Enfin, l’étude des conditions de la communautarisation nous révèle que celle-ci suit un principe de progressivité : la politique commune en matière d’asile et d’immigration doit être élaborée dans les cinq ans qui suivent l’entrée en vigueur du traité, soit au plus tard le 30 avril 2004. 
Jusqu’à cette date, on peut considérer que nous sommes encore dans le système qu’avait institué le TUE (avec ses défauts) et voir dans cette progressivité un certain ménagement des Etats membres dans l’exercice de l’une de leurs dernières prérogatives.

Tout d’abord, certains domaines sont exclus de ce processus. L’intégralité du troisième pilier n’a pas été transféré au sein du premier pilier. Restent du ressort de l’intergouvernementalité la coopération policière et les domaines relatifs à la justice pénale. 
De plus, ce transfert de compétences théorique des Etats à la Communauté est limité. L’article 64 TA affirme la compétence exclusive des Etats membres en ce qui concerne le maintien de l’ordre public et la sauvegarde de la sécurité intérieure. Il stipule par conséquent qu’une telle disposition s’applique dans l’hypothèse où un ou plusieurs Etats sont confrontés à un afflux massif de réfugiés.

	Ensuite, le traité d’Amsterdam reprend la notion d’intégration différenciée. Le principe de libre circulation, tel que présenté dans ce dernier, supporte encore des atteintes. Le traité d’Amsterdam laisse subsister des systèmes de participation parallèle à l’intégration car les actes transférés dans le premier pilier, selon le principe de communautarisation qui s’applique à douze Etats membres, relèvent toujours du troisième pilier pour trois autres en marge du processus communautaire : le Danemark, le Royaume-Uni et l’Irlande. Ainsi, pour ces trois pays, les décisions régissant l’asile et l’immigration relèvent du droit international, tandis que ces normes ont une valeur communautaire pour les douze autres pays.
	En ce qui concerne le Danemark, aux termes des dispositions du protocole n°5, « aucune disposition prise en application du titre IV TA, ni aucune interprétation de la Cour de Justice, ne s’appliquent au Danemark ».  Du fait des difficultés politiques rencontrées lors de l’adoption du traité de Maastricht, le gouvernement danois, désormais méfiant, a refusé toute forme de « communautarisation » dans les domaines de la JAI, tout en participant à la coopération renforcée dans le cadre intergouvernemental des accords de Schengen.
Le protocole prévoit néanmoins la possibilité pour ce pays d’appliquer, à tout moment, la totalité ou une partie des dispositions du titre IV. Par ailleurs, le Danemark peut décider de transposer dans un délai de six mois une décision adoptée par le Conseil pour développer l’acquis Schengen sur la base du titre IV.

	En ce qui concerne l’Irlande et le Royaume-Uni, les protocoles n°3 et 4 rendent compte de l’interprétation restrictive de ces deux pays quant à la libre circulation des personnes. En effet, depuis l’adoption de l’AUE, le Royaume-Uni et l’Irlande ont refusé d’entendre cette notion comme bénéficiant également aux ressortissants des pays tiers. Or, l’article 62 TA prévoit expressément que la libre circulation doit être entendue comme s’appliquant aux citoyens de l’Union et aux ressortissants non communautaires. Par conséquent, devant leurs positions, le protocole n°3 les autorise à instaurer des contrôles d’identité aux frontières intérieures (le Royaume-Uni et l’Irlande ne participaient déjà pas à l’harmonisation de la politique des visas).

	Ces dérogations sont difficilement acceptables au regard de l’intégration communautaire. En effet, en raison de l’euroscepticisme qui a présidé au contexte du traité d’Amsterdam, il semble, en réalité, que chaque progression dans la construction européenne a été  compensée par une série d’exceptions et de dérogations. Comment accepter qu’une question, celle de l’asile, relevant désormais du domaine de la construction communautaire puisse être traitée « à la carte », au détriment bien sûr de la notion de protection ? 

	Enfin, ces questions hautement sensibles aux Etats sont soumises, dans les dispositions d’Amsterdam au principe de progressivité : le passage à une codécision, incertain, sera lent.
	Avant d’envisager les différentes étapes de ce passage, il convient de préciser que l’ensemble du titre IV ne se verra pas appliquer le principe de progressivité. En effet, les dispositions de l’article 67 TA, alinéas 3 et 4, prévoit que, dès l’entrée en vigueur du traité, la procédure de codécision est applicable aux règles relatives à la liste des pays dont les ressortissants sont soumis à l’obligation de visas de court séjour et à l’établissement d’un modèle type de visa. Par ailleurs, cinq ans après l’entrée en vigueur du traité, la procédure de codécision sera appliquée automatiquement et en ce qui concerne les procédures de délivrance des visas et l’adoption des règles en matière de visa uniforme.
	
Voyons désormais les conditions de l’harmonisation. 
	Jusqu’en 2004, les processus décisionnels restent inchangés dans le cadre du IIIème pilier : le Conseil continue de statuer à l’unanimité sur proposition de la Commission européenne ou sur l’initiative d’un Etat membre, après simple consultation du Parlement européen.
	A l’issue de cette période transitoire, les Etats peuvent décider à l’unanimité de communautariser tout ou partie des matières concernées en appliquant la procédure dite de codécision. Ce mécanisme décisionnel, qui relève du droit communautaire, implique, d’une part, le vote à la majorité qualifiée du Conseil, d’autre part le partage des pouvoirs législatifs entre le Conseil et le Parlement européen (qui retrouve sa compétence). En outre, ce mécanisme garantit un certain contrôle juridictionnel de la Cour de Justice des Communautés européennes (CJCE) et la restitution du droit exclusif d’initiative à la Commission, les Etats perdant ce privilège inhérent à la coopération intergouvernementale.
	Après une nouvelle période de trois ans, en cas d’inaction du Conseil, le passage à la codécision sera automatique, sauf décision contraire du Conseil prise à la majorité qualifiée. Les décisions s’imposeront alors aux Etats membres sous forme de directives et de règlements.
	Donc, malgré l’entrée en vigueur d’Amsterdam le 1er mai 1999, nous sommes toujours dans le système de Maastricht. Jusqu’en 2004, les questions de visas, d’asile et d’immigration relèvent donc toujours de la coopération intergouvernementale, qui s’opère principalement au sein du SCIFA (Comité stratégique immigration – frontières – asile). Les textes ne revêtent de caractère contraignant que s’ils sont adoptés à l’unanimité sous forme de directives ou de règlements.  Cela permet à chacun des Etats membres de l’Union européenne de contrôler de manière plus efficace la mise en œuvre des premières étapes de cette communautarisation.

2. L’intégration des Acquis Schengen

Dans une perspective dynamique, le protocole n°2 du traité d’Amsterdam intègre l’ensemble du travail du Groupe Schengen, c’est-à-dire l’acquis des accords de Schengen, au sein de l’Union européenne. Jusqu’alors en concurrence, le traité d’Amsterdam tire parti de la complémentarité de ces deux méthodes : le Groupe Schengen prend place dans le principe d’intégration communautaire, permettant des avancées matérielles mais ne pouvant plus désormais passer outre les contrôles communautaires.

L’acquis de Schengen est défini en annexe du protocole comme étant : 
L’accord signé à Schengen, le 14 juin 1985, entre le Benelux, la République fédérale d’Allemagne et la France, relatif à la suppression graduelle des contrôles aux frontières communes ;
La Convention d’application conclue entre le 19 juin 1990 entre le Benelux, la République fédérale d’Allemagne et la France, ainsi que l’Acte final et les déclarations communes ;
Les protocoles et accords d’adhésion à l’accord de 1985 et à la Convention d’application de 1990 ;
Les décisions et déclarations adoptées par le comité exécutif institué par la Convention d’application de 1990.

L’intégration de l’acquis de Schengen implique un déploiement des normes Schengen au sein du patrimoine juridique communautaire. Pour cela, l’article 2 du protocole Schengen prévoit que « le Conseil statuant à l’unanimité, détermine conformément aux dispositions pertinentes des traités, la base juridique pour chacune des dispositions ou décisions qui constituent l’acquis de Schengen ». Il découle de ces dispositions que le transfert de l’acquis se fait par une substitution des bases juridiques applicables aux textes formant l’acquis de Schengen. Le Conseil procède donc à la répartition des domaines de l’acquis Schengen entre le pilier communautaire et le troisième pilier. En vertu des dispositions de cet article, il est prévu que tant que le Conseil n’a pas statué sur la base juridique s’appliquant à l’acquis de Schengen, les dispositions ou décisions constituant l’acquis sont considérées comme des actes fondés sur le troisième pilier du traité, donc du titre VI du TUE.
Rendue difficile par le vote à l’unanimité, cette répartition a été finalement instituée par une décision, adoptée le 20 mai 1999, déterminant la base juridique des décisions formant l’acquis de Schengen.

	Cette répartition est d’autant plus importante que le processus de communautarisation est assorti d’un système de dérogations, découlant du principe d’intégration différenciée maintenu.
En effet, l’article 1er du protocole intégrant l’acquis de Schengen dans le cadre de l’Union européenne énumère les treize Etats de l’Union européenne participant aux accords de Schengen. A la veille de l’entrée en vigueur du traité d’Amsterdam, après les élargissements successifs de 1990 et 1996, la quasi-totalité des Etats membres de l’Union européenne participent aux accords de Schengen, excepté le Royaume-Uni et l’Irlande. Cependant, même s’il ne s’agit pas d’une exclusion définitive de ces deux pays – les dispositions de l’article 4 du protocole prévoient qu’ils peuvent décider de participer à tout ou partie de l’acquis de Schengen – cette participation est soumise à une condition d’acceptation par le Conseil des treize Etats membres, ce qui à terme pourrait se retourner contre le Royaume-Uni et l’Irlande dans le sens d’un isolement politique.

	Le principe d’intégration différenciée s’applique également au Danemark. Ce dernier est membre des accords de Schengen mais, en raison de son refus de participer au processus de communautarisation du titre IV TA, l’article 3 du protocole de Schengen l’autorise à différencier son engagement, selon que l’acquis concerne le premier ou le troisième pilier. Il ne se délie cependant pas des obligations contractées envers ses partenaires avant l’entrée en vigueur du traité d’Amsterdam.

	Enfin, l’article 6 du protocole permet à l’Islande et la Norvège, qui ne sont pas membres de l’Union européenne, d’être associées à l’acquis de Schengen sur la base de l’accord signé par le comité exécutif à Luxembourg le 19 décembre 1996.  Cette clause, originale, était indispensable du fait qu’un certain nombre d’Etats participant aux accords de Schengen ( le Danemark, la Suède et la Finlande) sont également membres de l’Union nordique, qui prévoit la libre circulation des personnes. C’est aussi et surtout une expression de l’Europe « à cercles concentriques », les pays associés non membres de l’UE, forment un cercle extérieur de protection autour du noyau des Etats Schengen, tout comme tous les futurs pays membres de l’Union. L’intégralité de l’acquis de Schengen n’est cependant pas reprise dans sa totalité.

3. Le protocole sur le droit d’asile pour les ressortissants des Etats membres de l’Union européenne.

Le traité d’Amsterdam est accompagné par un protocole sur le droit d’asile pour les ressortissants des Etats membres de l’Union européenne, dit « protocole Aznar », du nom du Premier ministre espagnol qui en a pris l’initiative. Soucieux de régler les difficultés qu’il rencontrait dans le cadre de la lutte contre le terrorisme basque, pour faire extrader certains de ses ressortissants exilés dans d’autres pays de l’Union européenne, le gouvernement espagnol a réussi à faire accepter à ses partenaires européens, le principe selon lequel une demande d’asile présentée par un ressortissant d’un Etat membre de la Communauté européenne dans un autre Etat membre doit être considérée comme irrecevable, « vu le niveau de protection des droits fondamentaux et des libertés fondamentales dans les Etats membres de l’Union européenne, ceux-ci sont considérés comme des pays d’origine sûrs les uns vis-à-vis des autres pour toutes les questions juridiques et pratiques liées aux affaires d’asile ».

	Seule la Belgique a effectué une déclaration préservant l’examen individuel de toute demande d’asile présentée par un ressortissant d’un autre Etat membre.
	
	Alors que ce protocole n’avait pour finalité dans l’esprit espagnol que d’empêcher les membres de l’ETA de pouvoir aller se réfugier dans d’autres Etats membres, il emporte avec lui de plus grandes conséquences que de nombreuses associations ont dénoncées.
En effet, en ratifiant le protocole « Aznar », les Etats membres ont introduit, pour la première fois, la notion de pays sûr dans un traité international, lui donnant donc un caractère contraignant.
Par ailleurs, la présomption de respect des droits de l’homme dont sont a priori crédités les Etats membres, va à l’encontre des principes généraux de la Convention de Genève de 1951. Le Haut Commissariat pour les réfugiés des Nations Unies (UNHCR) y a vu une réserve géographique nouvelle, modifiant indirectement son application ratione loci et ratione personae : il n’existe aucune limite géographique d’application et le mécanisme individuel de détermination du statut de réfugié est remis en question.
	Ce protocole s’appliquera aux ressortissants des nouveaux Etats membres dès leur entrée dans l’Union, le 1er mai 2004. Or, il y a lieu de s’inquiéter de sa trop stricte application si les nouveaux Etats membres ne modifient pas certains aspects de leur politique actuelle au regard des droits de l’homme. Tel est le cas, par exemple, des autorités hongroises ou tchèques à l’égard de la minorité Rom, de l’Estonie qui applique encore la peine de mort ou enfin de la Pologne dont les objecteurs de conscience relèvent d’une peine d’emprisonnement.

B. … Démentie par la réalité des mesures adoptées

Dans le contexte de Sangatte, la « communautarisation » des politiques d’asile  offerte par Amsterdam pouvait donc apparaître comme la solution pour sortir des contradictions dues aux disparités nationales. Il faut malheureusement constater qu’elle est mal engagée. 
Dans un premier temps, parce qu’après le Conseil européen de Tampere qui, à l’automne 1999, avait posé un certain nombre de principes protecteurs comme socles de la future politique de l’Union, et malgré les orientations données par la Commission européenne, on a assisté à un glissement progressif de perspectives et de discours pour arriver, avec l’effet « 11 septembre », à un Conseil de Séville, en juin 2002, orienté dans son intégralité vers la lutte contre l’immigration clandestine. De cet effritement de la protection est né un décalage important entre les avancées rapides dans le domaine du contrôle des frontières et la lenteur du processus pour les questions relatives au séjour ou à la résidence des étrangers (1).
Dans un second temps, parce qu’en dépit de l’invocation de « l’Europe », par le biais du traité d’Amsterdam ou à chaque autre occasion, les pays de l’Union continuent à penser en termes nationaux : au cours des dernières années, nombre d’entre eux ont modifié leurs législations, organisé des régularisations de sans-papiers, ou durci leurs pratiques sans se concerter avec leurs partenaires (2).

1. L’effritement de la protection au profit du contrôle des flux migratoires.

 	« Il serait contraire aux traditions de l’Europe de refuser cette liberté [de circulation] à ceux qui, poussés par les circonstances, demandent légitimement accès à notre territoire », comment imaginer une réaffirmation plus forte du principe fondamental du droit à la liberté de circulation pour tous ?
	« Toutes les mesures actuelles visent à renforcer les moyens de contrôle […] mais aussi à limiter les droits humains », peut-on imaginer un démenti plus clair ?

a)De Tampere à Séville…

Au sommet de Tampere en 1999, les chefs d’Etat et de gouvernement se sont déclarés déterminés à faire de l’Union européenne « un espace de liberté, de sécurité et de justice en exploitant pleinement les possibilités offertes par le traité d’Amsterdam ». Parmi ces possibilités figure notamment l’élaboration de politiques communes dans les domaines de l’immigration et de l’asile, prévue au titre IV du traité.

Plus précisément, il a été affirmé, au sommet de Tampere : 
- que la possibilité de jouir de la liberté de circuler librement dans toute l’Union ne devait pas être une prérogative des seuls citoyens communautaires ;
- que l’Union se voulait « ouverte et sûre, pleinement attachée au respect des obligations de la Convention de Genève sur les réfugiés et capable de répondre aux besoins humanitaires sur la base de la solidarité » ;
- qu’il fallait promouvoir « l’intégration dans nos sociétés des ressortissants des pays tiers qui résident légalement dans l’Union ».

	Au regard des préoccupations ainsi exprimées, il était permis de croire à une volonté de l’Union européenne de mettre en place un cadre juridique commun pour atteindre, à terme, un réel droit à l’asile pour les personnes en quête de protection, et un rapprochement des statuts entre les ressortissants communautaires et les ressortissants des pays tiers, devenus des sujets directs du droit communautaire. 
Cependant, malgré la réaffirmation des orientations prometteuses du sommet de Tampere, le Conseil européen de Laeken des 14 et 15 décembre 2001 fait le constat d’un retard pris dans certains domaines. Ces domaines sont relatifs à l’établissement de normes communes en matière de procédure d’asile, d’accueil et de réunification familiale. Contrairement à ce domaine qui touche à l’essence même de la protection des étrangers, des avancées matérielles ont été effectuées dans le domaine du contrôle des flux migratoires ( le Fond Européen pour les Réfugiés (FER)  pour une plus juste répartition du « fardeau », le règlement Eurodac…).
Le sommet de Laeken est le premier signe du glissement de l’Union d’une perspective de régime commun de protection vers une politique à but unique de gestion des flux migratoires. Le sommet de Séville des 21 et 22 juin 2002 en est la consécration.
En effet, le point 28 des conclusions du Conseil de Séville nous offre une bonne illustration du tournant des priorités européennes : « Les mesures prises à court et moyen terme pour la gestion conjointe des flux migratoires doivent respecter un juste équilibre entre d’une part, une politique d’intégration des immigrants légalement établis et une politique d’asile qui respecte les conventions internationales, principalement la Convention de Genève de 1951, et, d’autre part, une lutte résolue contre l’immigration clandestine et la traite des êtres humains ». Ce sommet est exclusivement tourné vers la lutte contre l’immigration clandestine. Le Conseil européen a accéléré la mise en œuvre du programme de Tampere, en fixant un calendrier précis d'adoption pour trois textes : décembre 2002 pour le règlement « Dublin II » qui doit remplacer la convention du même nom relative à la détermination de l'État responsable d'une demande d'asile ; juin 2003 pour la directive sur les normes relatives aux conditions requises pour bénéficier du statut de réfugié et au contenu de ce statut ; décembre 2003 pour la directive fixant de normes communes en matière de procédures d'asile.

Qu’en est-il aujourd’hui, à mi-chemin entre les déclarations de Tampere et la date -butoir de 2004 à partir de laquelle, en application du titre IV du traité d’Amsterdam devrait s’opérer la « communautarisation » des politiques d’asile et d’immigration ? Force est de constater que le glissement théorique qui s’effectue entre Tampere et Séville se retrouve matériellement dans les instruments adoptés. L’examen du travail réalisé par l’UE dans le domaine du rapprochement des politiques d’asile et d’immigration prévu par le traité d’Amsterdam est éclairant du décalage entre les mesures relevant de l’opérationnel et celles relevant des normes de protection.

b) La logique du plus petit dénominateur commun

Ainsi, dans le domaine de l’asile, Tampere avait fixé un programme ambitieux dont la réalisation finale serait celle d’un régime d’asile européen. Cet objectif a été confirmé par la Commission dans sa communication « Vers une procédure d’asile commune et uniforme, valable dans toute l’Union, pour les personnes qui se voient accorder l’asile » du 22 novembre 2000. Mais, à la fin de l’été 2003, les seuls textes adoptés concernaient : 
- le financement des actions visant l’intégration des réfugiés statutaires, avec la décision portant création d’un Fonds européen pour les réfugiés ;
- le fichage des empreintes digitales des demandeurs d’asile – et des étrangers en situation irrégulière – avec le règlement Eurodac pour la comparaison des empreintes digitales aux fins d’application efficace de la Convention de Dublin.
- un dispositif d’urgence – et dérogatoire à la Convention de Genève- avec la directive relative à des normes minimales pour l’octroi d’une protection temporaire en cas d’afflux massif de personnes déplacées.
- un système consensuel dans la logique du plus petit dénominateur commun avec la directive relative à des normes minimales pour l’accueil des demandeurs d’asile dans les Etats membres.
- une révision du processus de détermination de l’Etat membre responsable d’une demande d’asile avec le règlement dit « Dublin II ».

Deux propositions de directives sont en cours d’élaboration : l’une (dont la logique voudrait qu’elle ait été posée comme le préalable à tout dispositif d’asile) concerne l’interprétation commune de la notion de réfugié au sens de la Convention de Genève. C’est la proposition de directive établissant les normes minimales relatives aux conditions que doivent remplir les pays tiers et les apatrides pour pouvoir prétendre au statut de réfugié, conformément à la Convention de Genève, ou de personne qui, pour d’autres raisons, a besoin d’une protection internationale, et relative au contenu de ces statuts du 12 mai 2003. L’autre traite des normes minimales concernant la procédure d’octroi et de retrait du statut de réfugié dans les Etats membres dont la partie relative aux articles 1 à 22 date du 15 mai 2003 et celle relative aux articles 23 à 47 date du 17 mars 2003.

Cette énumération est significative des préoccupations de l’Union mais surtout des Etats membres.  Pour preuve supplémentaire, intéressons-nous au contenu de la directive relative aux normes minimales d’accueil des demandeurs d’asile. Cette dernière illustre bien l’évolution du mode d’élaboration des normes communautaires dans le domaine de l’asile : devant l’impossibilité pour les Etats membres de se mettre d’accord sur un certain nombre de points contenus dans la proposition initiale présentée par la Commission, le choix est fait de la « flexibilité », en rendant facultatives des clauses jusqu’ici contraignantes. Ainsi en est-il de la question du droit au travail des demandeurs d’asile : face au refus de certains Etats de l’autoriser pendant l’instruction de la demande, la directive prévoit que « les Etats fixent une période commençant à la date de dépôt de la demande d’asile durant laquelle le demandeur n’a pas accès au marché du travail ». La formule permet tout autant d’interdire toute perspective de travailler pour un demandeur d’asile que de l’autoriser à travailler le jour même du dépôt de sa demande.

D’une part donc, les Etats ont de grandes difficultés à passer outre leurs divergences nationales, ce qui réduit logiquement l’effectivité des normes adoptées dans ces conditions. D’autre part, ce décalage - entre ce qui relève du contrôle des flux migratoires, c’est-à-dire de l’opérationnel et ce qui relève des normes substantielles quant à la protection des étrangers – est lié au mode d’adoption des décisions qui sont prises : en général, celles qui concernent les questions liées aux frontières sont d’ordre technique, ne nécessitant ni vote ni transposition législative. Ce n’est pas le cas des futures « lois européennes » en matière d’asile dont l’adoption exige un vote à l’unanimité des Etats membres : le bilan provisoire que l’on peut tirer de cette règle, à l’examen des nombreuses propositions de directives consacrées à l’asile et aux réfugiés en cours de discussions, montre à quel point elle paralyse le travail, favorise tous les marchandages et conduit à un nivellement par le bas.

2. Un nivellement par le bas.

	Le ministre de l’intérieur, Nicolas Sarkozy, avec son homologue britannique, David Blunkett, ont annoncé, lundi 2 décembre 2002, lors d’une conférence de presse au Home Office, à Londres, la fermeture du centre de Sangatte à la fin du mois de décembre, soit quatre mois avant la date prévue.
	Cet accord de Londres est l’aboutissement de plusieurs mois de négociations entre la Grande-Bretagne et la France. La Grande-Bretagne réclamait la fermeture du centre tandis que la France la rendait responsable de sa création même, du fait de l’attractivité de son territoire. Dès lors, après des déchargements respectifs de responsabilité, les deux Etats se sont entendus sur la condition sine qua non de la fermeture du centre par la France : la réforme de la loi britannique trop « favorable » aux migrants et responsable de cet « appel d’air » vers l’île (supra). Le Royaume-Uni s’est alors engagé dans une politique visant à réduire cette attraction. En juillet 2002, M. Blunkett a ainsi abrogé le droit au travail des demandeurs d’asile et supprimé l’autorisation exceptionnelle de séjour accordée aux demandeurs afghans déboutés. Dans cette même perspective, l’adoption de la loi sur la nationalité, l’immigration et le droit d’asile, Nationality, Immigration and Asylum Act, du 7 novembre 2002, a également durci les conditions d’accueil des demandeurs d’asile : traque du « faux réfugié », accélération et meilleur contrôle de la procédure de demande d’asile, lutte contre le travail au noir et les réseaux mafieux de passeurs, instauration d’une immigration économique « légitime »… 
Cet exemple trouve sa place parmi de nombreux autres : aux Pays-Bas, en Italie, en France bien sûr. Face à l’augmentation des demandes d’asile qu’ils considèrent comme sans précédent, la plupart des Etats membres se sont engagés dans des politiques restrictives. En l’absence d’harmonisation réelle des politiques d’asile, chaque Etat durcit sa politique d’asile pour réduire son attractivité et ainsi éviter tout effet d’appel par rapport à ses partenaires européens. 
Cependant, au regard des quelques dispositions de la loi britannique et surtout dans la perspective de la réforme de la loi française de 1952 relative au droit d’asile, on peut se demander si ces politiques restrictives ne conduisent-elles pas à une course au « moins-disant humanitaire » ?  En effet, « Faut-il applaudir un projet de loi qui non seulement anticipe sur des propositions de directives non encore adoptées par Bruxelles, amis de plus se situe en deçà des exigences européennes potentielles et oublie qu’elles ne constitueront en toute hypothèse que des normes minimales pour les Etats membres ? »

a) L’ abaissement des niveaux de protection dans les normes nationales

La plupart des pays de l’Union ont donc récemment modifié leur loi sur le droit d’asile. Après un rapide constat des changements de législation dans chaque pays concerné, nous verrons que toutes ces réformes présentent des point communs.
	En Allemagne, la réforme remonte au 1er juillet 1993. Elle a d’abord concerné la loi fondamentale : le principe large selon lequel les victimes de persécutions politiques jouissent de l’asile a été réduit par l’exclusion de certaines catégories de demandeurs du bénéfice de ce droit. La réforme constitutionnelle a permis l’adoption d’une nouvelle loi sur la procédure d’asile. Elle définit quelques cas dans lesquels la demande d’asile est présumée « manifestement infondée » et est donc examinée selon une procédure simplifiée.
	La loi belge de 1980 sur les étrangers a été amendée à de nombreuses reprises depuis son entrée en vigueur. En ce qui concerne le droit d’asile, les principales modifications ont été adoptées en 1993, en 1996 et le 2 janvier 2001 avec la définition d’une nouvelle législation par la loi de programme. L’évolution s’est notamment traduite par un élargissement des motifs d’irrecevabilité, quant au fond le plus souvent.
	En 1994, l’Espagne a profondément réformé sa loi de 1984 sur l’asile, essentiellement pour pouvoir rejeter rapidement les demandes injustifiées ou fondées sur des déclarations fausses.
	Aux Pays-Bas, les dispositions relatives au droit d’asile sont contenues dans la loi de 1965 sur les étrangers, l’Aliens Act, amendée plusieurs fois depuis son entrée en vigueur. Les Pays-Bas sont, grâce aux modifications adoptées en 1993, 1994 et 1995, mais surtout par l’entrée en vigueur le 1er avril 2001 parvenus à mettre en place un dispositif calqué sur le modèle allemand.
	Cherchant à simplifier la procédure d’asile, le Royaume-Uni a, en 1993 et 1996, légiféré sur cette question, d’abord en généralisant le droit de recours, puis en créant une procédure d’appel accélérée, applicable dans certains cas seulement. Plus importante encore, nous l’avons vu, est la réforme du 7 novembre 2002 avec l’adoption de la loi sur la nationalité, l’immigration et le droit d’asile, Nationality, Immigration and Asylum Act.
	En Italie, enfin, c’est la loi de 1990 qui régit le droit d’asile. Cependant, le gouvernement a adopté le 30 juillet 2002 une loi dite « Bossi-Fini » dont le principal objectif consiste à l’accélération des traitements des demandes en vue d’un rejet plus rapide.

	Toutes ces réformes visent, de façon large, à simplifier et à accélérer l’examen des demandes et à empêcher les détournements de cette procédure. Plus précisément, chacune d’entre elles a pris des dispositions quant à la multiplication des procédures préalables d’examen de la recevabilité permettant de rejeter une partie des demandes avant l’examen au fond, quant aux obstacles mis à l’entrée rapide des postulants dans le pays dont ils demandent l’asile, afin de limiter les détournements, quant à l’expulsion sans délai des demandeurs déboutés, dans le même but.
 	Chaque loi ainsi modifiée semble oublier que l’Europe ne prescrit que des normes minimales ; les Etats membres n’avaient à modifier leurs législations que si ces dernières se trouvaient en deçà des exigences de l’Union. Or tel n’est pas le cas. La France, par exemple, possède jusqu’à la réforme un niveau de protection supérieur à celui exigé. La peur de l’ «appel d’air » semble être un bon moyen de se rapprocher de l’immigration zéro.

b) Influences réciproques et rapports de force dans l’élaboration des normes communautaires et nationales.

Si les négociations communautaires ont un impact certain sur l’évolution des législations nationales, celles-ci à leur tour, influencent les négociations communautaires vers une « harmonisation a minima ».
 	Pourquoi un tel rapport de force ? La raison principale de cette influence réciproque et négative des deux systèmes normatifs est que, actuellement, les instruments sont adoptés à l’unanimité. Les Etats membres, nous l’avons vu, sont réticents à voir leurs prérogatives dans un domaine qui se trouve au cœur de leur souveraineté, limitées. 
Nombre d’entre eux donc ont renouvelé leurs législations alors que les négociations européennes sont pendantes. Ils tentent ainsi d’imposer leurs solutions nationales au niveau européen. Cependant, par ce biais, ils essaient aussi d’éviter les compromis indispensables à une véritable harmonisation des législations.
Cette réticence a deux traductions. D’une part, c’est une harmonisation a minima qui se dessine. D’autre part, la tentation est de plus en plus palpable, dans le contexte actuel, d’abandonner l’objectif même de normes minimales communes, les dispositions des directives se contentant de renvoyer au droit national existant. 
Une illustration significative des conséquences de cette réticence des Etats membres nous est donné par l’étude de la directive relative aux normes minimales d’accueil des demandeurs d’asile. Nous l’avons vu, pour la plupart des domaines abordés, peu de contraintes accompagnent les dispositions adoptées. Elle préfère laisser le choix aux Etats membres de transposer dans leur droit interne des normes, rappelons-le, déjà minimales.
Néanmoins, la lecture de ce rapport de force entre les élaborations des normes nationales et des normes européennes est encore plus facile au travers des deux instruments fondamentaux, et encore en négociation, du système commun d’asile : la proposition de directive établissant les normes minimales relatives aux conditions que doivent remplir les pays tiers et les apatrides pour pouvoir prétendre au statut de réfugié, conformément à la Convention de Genève, ou de personne qui, pour d’autres raisons, a besoin d’une protection internationale, et relative au contenu de ces statuts et la proposition de directive relative aux normes minimales concernant la procédure d’octroi et de retrait du statut de réfugié dans les Etats membres.
Envisageons ces propositions, au travers de quelques dispositions choisies, pour mettre en relief les influences étatiques dans leurs élaborations.

Si les disparités dans l’interprétation de la notion de réfugié ont été un problème présent dès le début des discussions sur la convergence des législations nationales, ce dernier a été mis à jour par la Cour européenne des droits de l’homme (CourEDH). En effet, dans son arrêt T.I contre Royaume-Uni du 7 mars 2000, la Cour a dénoncé de façon vive les incohérences du système européen d’asile. 
Devant cette mise à mal et sur la base du mandat de Tampere, la Commission européenne a adopté une proposition de directive dont la première partie vise à préciser comment le terme de « réfugié » doit être interprété et à mettre en place une protection « subsidiaire » pour des personnes ayant besoin d’une protection internationale mais qui ne sont pas couvertes par la Convention de Genève de 1951. 
Les négociations de la directive ont débuté en juin 2002 dans la perspective d’une adoption au mois de juin 2003 selon le calendrier législatif adopté au sommet européen de Séville. Outre le fait que les dispositions de la proposition initiale ont été remaniées en profondeur et en dépit du calendrier, les Etats ne sont pas parvenus à un consensus. Pourtant, l’équilibre global du texte est déjà restrictif. Si les persécutions à caractère sexuel ou celles perpétrées par des agents non étatiques relèvent désormais de la Convention de Genève, la portée de cette avancée est relativisée car le projet de directive codifie, en réalité, une lecture très contestable de la notion de « protection effective », notion reprise par le projet de loi français. Cette « protection effective » est d’abord une référence à l’asile interne. Autrement dit, avant d’accorder protection à une personne, les Etats membres devront s’assurer que le demandeur d’asile ne pouvait pas trouver une protection à l’intérieur de son pays d’origine. D’autre part, la protection sera effective si elle est assurée par des organisations internationales ou des autorités de facto contrôlant une partie substantielle du territoire.
Dans le sens inverse, sous l’influence de l’Allemagne et du Royaume-Uni et comme conséquence de l’effet « 11 septembre », alors que la préoccupation d’ordre public était relativement absente de la proposition initiale, les dispositions du présent projet prévoient désormais la possibilité pour les Etats, de refuser ou de mettre fin au statut de réfugié et à la protection subsidiaire dès lors qu’il existe des motifs raisonnables de penser que la personne concernée représente un danger pour la sécurité nationale ou l’ordre public. 
En l’état actuel, le projet de loi français est plus protecteur car la clause ne peut être opposée qu’aux bénéficiaires de la protection subsidiaire et non aux réfugiés statutaires. Rien ne peut cependant contraindre la France à maintenir de tels dispositions et notamment sous l’influence de l’Allemagne qui a opposé son veto aux négociations actuelles.

Ensuite, la France a fortement influencé les négociations relatives au champ d’application  personnel de la protection subsidiaire, défini à l’article 15 de la directive. Les propositions initiales visaient à inclure les personnes fuyant « des violations systématiques ou généralisées des droits de l’homme », mais, sous la pression de la France, très sensible à la situation en Algérie, cette notion a disparu du texte actuellement discuté. La version finale est particulièrement restrictive avec l’ajout de la référence à une menace « individuelle » contre la vie ou la personne d’un « civil » dans des situations de « violence aveugle ou de conflit armé interne ou international ». Cette nouvelle version codifie donc largement la pratique française en matière d’asile territorial, pratique dont on peut questionner la légalité au regard du droit international, car l’introduction d’un critère de persécution individuelle rend pleinement applicable l’article 1er A de la Convention de Genève.

Par ailleurs, le projet communautaire s’inspire en grande partie des dispositions de la loi française : en effet, sous la pression de la France, des dispositions spéciales ont été insérées en ce qui concerne les procédures à la frontière, le placement en zone d’attente et l’allongement de la durée du placement en rétention, questions actuellement au centre du débat français. Par ailleurs, elle comporte de nombreux renvois aux systèmes nationaux, comme si le système européen était renationalisé.

Enfin, la proposition de directive dite « qualification » appelle une remarque sur la prédominance de la procédure accélérée. En effet, alors que cette procédure est en principe une alternative à la procédure normale, son champ d’application est tellement élargi qu’elle devient le principe et la procédure normale l’exception. Le délai d’examen est de trois mois renouvelable une fois. Là encore, le projet de loi français semble lié à l’esprit de la proposition de directive puisque l’objectif essentiel de cette réforme est de raccourcir les délais d’instruction des demandes d’asile en les ramenant progressivement à une moyenne d’un mois. Mais à nouveau, c’est en faveur d’une harmonisation vers le bas que ces convergences se réalisent : si on peut se réjouir de voir les délais moyens de traitement d’une demande d’asile être inférieurs à dix-huit mois, une telle accélération porte à croire que les garanties procédurales durant ce traitement ne seront pas pleinement exercées.

Conclusion générale

	Le 2 décembre 2002, la France et la Grande-Bretagne parviennent à se mettre d’accord quant aux conditions de fermeture du centre de Sangatte : la loi britannique a été modifiée dans le sens d’une moins grande attractivité, les exilés sont répartis entre Londres et Paris.
	Le sentiment qui prédomine à la fin de ces négociations est celui du goût âpre d’un marchandage. La Grande-Bretagne souhaite que la fermeture du centre se fasse au plus vite. Elle devra alors prendre en charge quelques 1400 Irakiens et Afghans. La France offre, quant à elle, une autorisation de travail à ceux qui ne parviendront pas de l’autre côté du bras de la Manche.
	Le centre est fermé, le problème réglé pour ces deux Etats, alors même qu’ils n’ont pas fait face à leurs obligations.

	Sangatte n’est finalement qu’un exemple des multitudes tentatives que les Etats membres de l’Union européenne élaborent en vue de contourner leurs obligations en matière de traitement des demandes d’asile ; Ceuta, Melilla, Lampedusa, Zappi 2 et 3 en sont d’autres expressions.
	Cependant, l’échec ressenti à Sangatte et sa dénonciation médiatique ne semble pas les avoir dissuader de freiner au plus tôt, c’est-à-dire le plus loin possible des frontières de l’Union, l’arrivée de ces hommes, femmes et enfants.
	Preuve en est le projet britannique d’externalisation des demandes d’asile. En février 2003, un journaliste du Guardian révèle au public la volonté de son gouvernement de mettre en place des « zones régionales de protection » et des « transit processing centers ».
Le premier volet consiste en l’installation de zones, sorte de sanctuaires humanitaires, dans les pays de départ, où la personne en danger pourrait trouver refuge sans quitter son pays.
Le deuxième volet propose des centres de tri pour demandeurs d’asile qui se situeraient également hors des frontières européennes : en Somalie, en Turquie ou encore en Iran ou au Maroc. Près des foyers d’émigration, ils stopperaient l’exil avant même le franchissement des frontières de l’Union, franchissement qui ne serait permis que si la demande d’asile n’est ni abusive ni manifestement infondée… De même, ces centres recevraient les personnes déjà présentes sur le sol britannique, renvoyées hors de la forteresse Europe où leur demande d’asile serait examinée.
	Ce projet d’externalisation du traitement des demandes d’asile a été présenté à la Commission européenne. Depuis longtemps soucieuse d’intervenir au cœur des pays tiers, le premier volet concernant les « zones régionales de protection » y a trouvé en son sein un écho favorable, d’autant plus que le HCR a proposé de prendre sous sa tutelle des projets pilotes en ce sens.
	Cependant, les « transit processing centers » constituent pour le moment une étape que l’Union n’est prête ni à franchir ni à soutenir.
	Cela peut paraître rassurant, mais l’initiative qu’ont entrepris en marge de l’Union par l’Autriche, le Danemark, les Pays-bas et le Royaume-Uni, avec le soutien de l’Espagne et de l’Italie, de mener ces centres à terme, nous offre une vision sombre du devenir du droit d’asile en Europe.

Bibliographie

Ouvrages :

- Les Traités de Rome, Maastricht, Amsterdam et Nice, Textes comparés, éd. La Documentation Française, Paris, 2003, 347 p.

- Actes du colloque de la SFDI, Droit d’asile et des réfugiés, éd. Pédone, Paris, 1997, 383p.

- BOUTEILLET-PAQUET D., L’Europe et le droit d’asile, L’Harmattan, Collection Logiques juridiques, Paris, 2001, 396p.
Ouvrage indispensable si l’on veut prendre toute la mesure de la question de l’asile dans la construction européenne. Une bibliographie très utile.

- CONSTANTINESCO V., JACQUE J-P., KOVAR R., SIMON D. (sous la direction de), Traité instituant la Communauté économique européenne, commentaires article par article, Economica, Paris, 1992, 1648p.

-  CONSTANTINESCO V., KOVAR R., SIMON D. (sous la direction de), Traité instituant l’Union européenne, commentaires article par article, Economica, Paris, 1995, 1000p.

- CREPEAU F., Droit d’asile : de l’hospitalité aux contrôles migratoires, éd. Bruylant, Bruxelles, 1995, 423p.
L’auteur fait d’abord une analyse diachronique de la notion d’asile depuis l’Antiquité et il s’attache ensuite à l’étude des éléments de la coopération internationale en matière de contrôle des flux migratoires. C’est sur ce point que l’ouvrage m’a semblé le plus intéressant, rassemblé au sein du chapitre III intitulé « L’asile, acte souverain : redécouverte et perversion » (pp. 133-311).

- DECOURCELLE A., JULINET S., Que reste-t-il du droit d’asile ?, L’Esprit frappeur n°92, Paris, 2000, 170p.
Après un examen du parcours procédural d’un étranger depuis son pays d’origine jusqu’à l’octroi éventuel du statut de réfugié, la troisième partie « Vers la marginalisation de la Convention de Genève et la précarisation du droit d’asile », relative à la question du traitement européen de l’asile est complète et traitée de façon pertinente par deux techniciens du droit des étrangers (pp. 139-167).

- UNHCR, Les réfugiés dans le monde, éd. Autrement, Paris, 2000, 338p.
Géographiquement ou historiquement, les grands mouvements de réfugiés sont repris et explicités, à la lumière de l’intervention de l’UNHCR. Le chapitre 11, intitulé « une nouvelle dynamique de déplacements » est le plus intéressant pour la perspective de ce travail, pp.275-287. Les cartes et annexes sont également des outils de grande qualité.

- JEANIN L., MENEGHINI M., PAUTI C., POUPET R., Le droit d’asile en Europe, sous-titre « étude comparée », collection Logiques juridiques, L’Harmattan, Paris, 1999, 487p.
Descriptif exhaustif et précis des sources internationales, régionales ou internes du droit d’asile mais au-delà de l’étude comparée des systèmes d’asile dans les six pays nommés, ce descriptif manque de critique, ne dépassant pas l’idée d’un catalogue détaillé d’instruments juridiques.

- JULIEN-LAFERRIERE F., Droit des étrangers, PUF, collection droit fondamental, Paris, janvier 2000, 550 p.
Outil indispensable pour le droit des étrangers, de façon générale. Cependant, cet ouvrage reste dans une perspective française et n’aborde pas la question européenne.

- LAACHER S., Après Sangatte, sous-titre « Nouvelles immigrations, nouveaux enjeux », La Dispute, collection « comptoir de la politique », Paris, octobre 2002, 117p.
Approche sociologique primordiale pour apprécier des identités sociales présentes à Sangatte, les vecteurs de départ et d’arrivée.
En plus de cette approche humaine, Smaïn Laacher met en opposition un droit de visite dont les étrangers doivent bénéficier, a priori, et un droit de résidence, que l’Etat, dans le bon exercice de sa souveraineté, s’applique à lui refuser.

- WEIL P., Mission d’étude des législations de la nationalité et de l’immigration, Rapports au Premier ministre, La Documentation Française, Paris, 1997, 175p.
Cet ouvrage est intéressant dans la seule mesure où il a été réalisé à l’intention du gouvernement. Il en montre bien ses préoccupations.

- WITHOL DE WENDEN C., L’Europe des migrations, Agence pour le développement des relations interculturelles, La Documentation française, 2002, 88p.
« entre-deux incohérent » est le terme employé par l’auteur pour qualifier la politique migratoire européenne : entre abandons de souveraineté et européanisation. C’est intéressant, également dans la perspective établie au regard de l’élargissement de l’Union.

Articles de doctrine: 

- AUBIN L., « Le HCR et Sangatte », Plein droit, n°57, juin 2003, pp. 9-11.
Article très intéressant car montrant les préoccupations contradictoires du HCR : entre la nécessaire prise en charge humanitaire des migrants à Sangatte et les lacunes des normes de traitement législatif de ces mêmes personnes.

- BOUTEILLET-PAQUET D., « Un droit d’asile qui s’effrite », Plein droit, n°57, juin 2003, pp. 5-8.
Depuis Amsterdam et l’intégration du fonctionnement intergouvernmental dans le domaine de l’asile, quels sont désormais les enjeux entre Etats et Union européenne ? Analyse très fine et pertinente.

- CARRERE V., « Sangatte, un toit pour les fantômes », Hommes et migrations, n° 1238, juillet-août 2002, p.13-22.
Cet article nous donne, d’une part une très bonne présentation du camp de Sangatte en lui-même (sa chronologie, les nationalités présentes, les conditions de logement et de vie…) mais d’autre part, nous explique surtout les raisons de sa constitution au regard des législations nationales françaises ou britanniques et européenne ainsi que les enjeux que représente Sangatte.

- CASTAGNOS-SEN A., « L’harmonisation européenne en matière d’asile et d’immigration », synthèse n°51, Institut Robert Schuman, 6p., 2002, www.robert-schuman.org.
Cet article nous présente, de façon chronologique et thématique, l’évolution des questions d’asile et d’immigration dans le processus de rapprochement jusqu’à la communautarisation des législations nationales dans ce domaine. C’est un article clair et bien construit.

- CLOCHARD O., « Quel bilan du camp de Sangatte ? », Texte à paraître dans la revue Le Sociographe n°13, janvier 2004, IRTS, Montpellier, 17p.
Bonne description des difficiles conditions matérielles de vie sur le site, envisagées selon l’auteur comme élément de dissuasion à la demande d’asile. De nombreux tableaux et graphiques très signifiants.

- COLLECTIF DES CHERCHEURS DE LA REVUS CULTURES ET CONFLITS, « Une politique européenne commune sur l’immigration clandestine ? Sangatte et au-delà », Cultures et Conflits, printemps 2002, 4p., conflits.revues.org.
Article très intéressant du point de vue de la réflexion quant aux identités, aux politiques sécuritaires mais inadapté à une étude de droit.

- DOUBLET F., STEFANINI P., « Le droit d’asile en Europe : la Convention relative à la détermination de l’Etat responsable de l’examen d’une demande d’asile présentée auprès d’un Etat membre des Communautés européennes », Revue du marché commun, 1991, n° 347, p. 397.

- FERRE N., « Quelles politiques communes ? », Plein droit, n°57, juin 2003, pp. 3-4.
Mise à plat critique des politiques européennes en matière d’asile et d’immigration. 

- LAACHER S., « L’hospitalité entre raison d’état et principe universel », VEI Enjeux, n°125, juin 2001, pp. 11-23.
En France, le rapport de l’Etat à l’étranger se joue dans la tension entre le droit de visite et droit de résidence. Passionant.

- MASCLET J-C, « De la difficulté d’atteindre des objectifs communautaires par des moyens qui ne le sont pas »,  pp. 95-121, in BIGO Didier ( sous la direction de), l’Europe des polices et de la sécurité intérieure, éd. Complexe, collection « espace international », Bruxelles, 1992, 153p.
Très intéressant pour comprendre les enjeux de la coopération intergouvernementale.

- MOULIER BOUTANG Y., « Repenser les politiques migratoires en Europe : un banc d’essai pour l’Europe fédérale », Revue internationale et stratégique, n°50, été 2003, 14p.
Débat sur l’européanisation des politiques migratoires au regard de la mondialisation.

- NOREK C., « Le droit d’asile dans la perspective communautaire », RFDA, 5(2), mars-avril 1989, p.205.

- RODIER C.,  « Asile/ logique de l’effritement », Vacarme, janvier 2002, 6p., vacarm.eu.org.
Description très critique des mesures – adoptées ou en préparation – qui ont suivies le Conseil européen de Tampere en octobre en trois volets « dissuader, éloigner et refouler ».

- RODIER C., « Des camps hors de l’Europe : exilons les réfugiés », Vacarme, été 2003, pp. 50-53.
Article au sujet inquiétant : comment traiter les demandes d’asile hors de l’Europe ?

- WITHOL DE WENDEN C., « La crise de l’asile », Hommes et migrations, n° 1238, juillet-août 2002, p.6-12.
« Au droit de quitter son pays énoncé dans la Déclaration universelle des droits de l’homme, se substitue aujourd’hui le droit de rester sur place ». Cette citation de l’auteur est une bonne illustration de sa thèse sur la translation vers une Europe « forteresse ».

Articles de presse :

- Communiqué de presse du Ministère de l’Intérieur de la sécurité et des libertés locales, « David Blunkett et Nicolas Sarkozy se sont retrouvés à Londres le 2 décembre 2002 », 4 décembre 2002, www.premierministre.gouv.fr.
	
- BERNARD P., « Sangatte ou l’Europe désunie », Le Monde, 7 décembre 2002.
De son ouverture à sa fermeture, Sangatte est le reflet du disfonctionnement des règles dont les pays européens se sont pourvus en matière d’asile.

- COLLOVALD A., LAACHER S., NOIRIEL G., VALLUY J., « L’enterrement du droit d’asile », Le Monde, 5 juin 2003.
Logique sécuritaire et droits de l’homme sont mis en balance au regard du projet de loi sur l’asile et l’immigration actuellement en cours de discussion devant le Parlement français et dans la perspective de l’harmonisation européenne.

- DUFOUR J-P, « 69 des migrants évacués de l’Eglise de Calais ont demandé l’asile », Le Monde, 15 novembre 2002.

- DUFOUR J-P, « Des dizaines de migrants errent encore autour de Calais », Le Monde, 3 décembre  2002.

- LANGELLIER J-P., «Une nouvelle législation vise à rendre la Grande-Bretagne moins attractive », Le Monde, 15 novembre 2002.
 
- ROBERT A.-C., « De Schengen à Amsterdam », Le Monde diplomatique, janvier 1999, p.6.
Il s’agit, ici, d’une présentation très succincte du transfert du titre IV au premier pilier et de la décision du délai de cinq ans pour réaliser l’espace de libertés et de sécurité prévu par Schengen.

- TRAVIS A., « L’art de se débarrasser des demandeurs d’asile », The Guardian, in Courrier International, 20- 27  février 2003.

- ZAPPI S., « Sangatte ou l’échec de la politique communautaire sur l’asile », Le Monde, 12 septembre 2002.
Sylvia Zappi porte un regard critique sur l’évolution des politiques européennes et leur causalité dans la création d’un  lieu comme Sangatte.

- ZAPPI S., « Au centre de Sangatte, la vie précaire de 1600 étrangers « otages de leur rêve d’Angleterre », Le Monde, 15 novembre 2002.

- ZAPPI, S., « A Sangatte, les entretiens individuels menés par le HCR révèlent une multiplicité de parcours dramatiques », Le Monde, 17 novembre 2002.
Il est intéressant de lire dans cet article combien les raisons de l’exil se sont diversifiées, débordant du champ de compétence de la Convention de Genève.

- ZAPPI S., « Comment Paris et Londres veulent en finir avec Sangatte », Le Monde, 3 décembre 2002.

- ZAPPI S., « Les impossibles retrouvailles d’une famille afghane exilée aux trois coins de l’Europe », Le Monde, 3 décembre 2002.

- ZAPPI S., « Après l’accord sur le fermeture de Sangatte, MM. Sarkozy et Blunkett annoncent « une nouvelle ère de coopération », Le Monde, 4 décembre 2002.
Belle mise en perspectives de la tension des négociations qui se sont déroulées entre les deux protagonistes.

Documents officiels :

De l’Union européenne :

- Projet de communication de la Commission au Conseil et au Parlement européen, relatif à la suppression des contrôles aux frontières, 5 mai 1992, SEC (92)877. 
Pour l’analyse de la Commission européenne relativement à l’article 8A de l’AUE.

- « Vers une procédure d’asile commune et un statut uniforme, valable dans toute l’Union, pour les personnes qui se voient accorder l’asile », Communication de la Commission au Conseil et au Parlement européen, COM (2000) 755 final, 22 novembre 2000.

- Communication de la Commission au Conseil et au Parlement européen sur la politique commune d’asile et l’Agenda de la protection, COM (2003) 152 final, 26 mars 2003.

- « Vers des régimes d'asile plus accessibles, équitables et organisés », Communication de la Commission au Conseil et au Parlement européen, 3 juin 2003, COM/2003/0315 final 

- Task force, Note d’analyse sur le traité d’Amsterdam, Bruxelles, 19 juin 1997, http://europa.eu.int/agenda/igc-home/index.html.

- Conclusions de la présidence des Conseils européens relativement à l’asile et à l’immigration, sur http://europa.eu.int  : 
> de Tampere (15-16 octobre 1999)
> de Laeken (14-15 décembre 2001)
> de Séville (21-22 juin 2002)

En France : 

> De l’Assemblée Nationale : 

- Rapport d’information de François LONGLE au nom de la Commission des affaires étrangères, sur le bilan et les perspectives des accords Schengen, n° 1476, 17 mars 1999, site de l’Assemblée Nationale : www.assemblee-nat.fr.

- Rapport d’information  n° 817 déposé par la Délégation de l’Assemblée Nationale pour l’Union européenne sur la politique européenne d’asile ; 29 avril 2003, rapporteur Thierry Mariani, 147 p., www.assemblee-nat.fr.

- Proposition de résolution n°818 déposé par Thierry Mariani, au nom de la Délégation de l’Assemblée Nationale pour l’Union européenne sur la politique européenne d’asile, 29 avril 2003, www.assemblee-nat.fr

-  Rapport n°893 sur la proposition de résolution n°818 de M. Thierry Mariani sur la politique européenne d’asile, par M. Christian VANNESTE, le 3 juin 2003, www.assemblee-nat.fr.

- Résolution sur la politique européenne d’asile, 20 juin 2003, www.assemblee-nat.fr.

> Du Sénat : 

- Etude du Service des affaires européennes, publiée sur le site du Sénat en janvier 1998 : www.senat.fr.
Cette étude met en miroir les politiques de six pays européens : l’Allemagne, la Belgique, l’Espagne, l’Italie, les Pays-Bas et le Royaume-Uni. Cependant, il est dommage qu’elle soit déjà dépassée. Une réactualisation serait très utile.

- Rapport sur l’intégration de l’acquis de Schengen dans l’Union européenne, n°99 (1998-99), 9 décembre 1998, Rapporteur Paul MASSON, www.senat.fr.
Très intéressant, notamment dans ses annexes.

Au Royaume Uni : 

- « Secure borders, Safe haven », sous-titre « Integration with Diversity in Modern Britain », Rapport CM 5387 présenté au Parlement par le Secrétaire d’Etat aux affaires intérieures, Home Office, février 2002, www.home-office.en.
Rapport très intéressant dans la perspective du changement de loi en novembre 2002, relativement aux priorités britanniques.

- « A modern approach to immigration and asylum », White paper from the immigration and nationality Directorate, 27 juillet 1998, www. Archive.official-documents.co.uk.

Documents des associations, organisations.

- Amnesty International, « Le centre de Sangatte : fermetures et rapatriements », octobre 2002, communiqué SF02R28, www.amnesty.asso.fr.
Document plutôt interne à l’organisation elle-même, il expose les diverses interventions au centre lors de sa fermeture.

- CFDA, « Sangatte : en finir avec l’hypocrisie », Communiqué du 20 juin 2002, www.gisti.org.
Critique sévère des politiques nationales et européenne en matière d’asile, ce communiqué est aussi une proposition de conditions minimales pour un réel droit d’asile en France.

- CFDA, « Faux-semblants du droit d’asile à Sangatte-Calais », sous-titre : « les associations de la CFDA demandent à être reçues par M. Sarkozy », Communiqué du 27 novembre 2002, www.gisti.org.
Suite à la fermeture de Sangatte aux nouveaux arrivants, le 5 novembre 2002, les associations interrogent la situation, et au travers elle, le Ministre de l’Intérieur.

- CFDA, Rapprochement des politiques d’asile au sein de l’Union européenne, Recueil de textes, juin 2003, 190p.
Recueil de textes très utile pour un tour d’horizon complet des développements récents au niveau de l’Union européenne concernant les questions d’asile.

- Croix Rouge Française, « Sangatte : l’épine dans le pied de l’Europe », Pierre Kremer, juin 2002, www.croix-rouge.fr.
Sur la dénonciation par l’organisation gérante du centre de Sangatte de la situation de précarité qui y règne.

- Forum réfugiés, Rapport annuel sur l’asile, sous-titre : « Situation en France et perspectives européennes », juillet 2002, 68p.
Bilan très intéressant du fait de la vision de terrain de cette association et par le complément de nombreux tableaux et statistiques.

- France Terre d’Asile, « L’asile en Europe : où va-t-on ? », janvier 2003, 19p.
Présentation rapide de la construction européenne, des annexes statistiques cependant utiles.

- GISTI, L’Europe face à l’asile et l’immigration : quelles politiques communes ?, Recueil de documents, 3ème Journée d’études, 22 janvier 2003, 131p..
Comme le recueil de textes de la CFDA, Rapprochement des politiques d’asile au sein de l’Union européenne, ce recueil est très utile pour un tour d’horizon complet des développements récents au niveau de l’Union européenne concernant les questions d’asile.

- UNHCR, « Observations sur la proposition de directive du Conseil relative à des normes minimales concernant la procédure d’octroi et de retrait du statut de réfugié dans les Etats membres, présentée par la Commission le 20 septembre 2000 », Genève, juillet 2001, 15p.

Colloque et séminaires : 

- Séminaire réfugiés et asile, organisateurs : BIGO D., COLLOVALD A., LAACHER S., VALLUY J., Université de Paris I  Panthéon-Sorbonne.
	>Séance n°1 : « La détérioration du droit d’asile en France », 7 mai 2003.
	>Séance n°2 : « L’Europe, un avenir de terre d’asile », 27 mai 2003.
	>Séance n°3 : « Les motifs d’exil et leurs interprétations », 24 juin 2003.

- Colloque L’Europe des camps, organisé par le groupe Migreurop, Parlement européen, Bruxelles, les 25 et 26 juin 2003.

Liste des principaux sigles et abréviations

AUE 					Acte Unique européen
Bull. 					Bulletin
CEE 					Communauté économique européenne
CFDA 					Coordination Française pour le droit d’asile
CHAUH				Centre d’hébergement et d’accueil d’urgence provisoire
CJCE 					Cour de Justice des Communautés européennes
CourEDH				Cour européenne des droits de l’Homme
DPM					Direction de la population et des migrations
éd. 					Edition
FER					Fonds européen pour les réfugiés
GAHI 					Groupe ad hoc immigration 
GISTI					Groupe d’information et de soutien des immigrés
JAI 					Justice et Affaires intérieures
J.O.					Journal Officiel
J.O.R.F. 				Journal Officiel de la République française
J.O.C.E. 				Journal Officiel des Communautés européennes
J.O.U.E. 				Journal Officiel de l’Union Européenne
OIM					Organisation Internationales des Migrations
p. 					pages
pp. 10-23 				De la page 10 à la page 23
PAF					Police aux frontières
PESC 					Politique extérieure et de Sécurité commune
Recueil Lebon 			Recueil des arrêts du Conseil d’Etat
SCIFA 				Comité stratégique immigration – frontières – asile 
SFDI					Société française pour le droit d’asile
SIS 					Système d’Information Schengen
TA 					Traité d’Amsterdam
TCE 					Traité instituant la Communauté européenne
TUE 					Traité sur l’Union européenne
UE 					Union européenne
UNHCR 				Haut Commissariat pour les réfugiés des Nations unies

Table des matières

Sommaire	2
Introduction	3
I. L’échec de la coopération intergouvernementale dans le domaine de l’asile.	6
A. La préservation de la souveraineté nationale : le développement de la question de l’asile en marge de la construction européenne.	6

1.	L’Acte Unique européen ou la création d’un « espace sans frontières ».	7
2.	La coopération intergouvernementale ou « l’Europe à la carte ».	9
(a) Le « laboratoire »Schengen, une géométrie variable.	10
(b) La coopération élargie à l’ensemble des Etats membres : le Groupe ad hoc immigration.	12
3.	L’institution d’un pilier « JAI » par le traité sur l’Union européenne ou la coopération rénovée.	13
(a) Des domaines de coopération ordonnés par Maastricht : l’instauration du troisième pilier.	13
(b) Le caractère non contraignant des textes adoptés dans ce cadre et l’absence d’un projet politique.	14
(c) Le maintien du principe de l’intégration différenciée.	15
(d) Le verrou de l’unanimité pour la « communautarisation ».	16

B. Sangatte, une zone d’exception.	17

1. Sangatte, l’expression d’un devoir d’accueil et non d’un droit à résidence.	17
(a). De meilleures conditions d’accueil en Grande-Bretagne.	18
(b) Sangatte, à la fois lieu d’accueil et repoussoir.	18
2. Sangatte, une nasse entre deux frontières.	19
a) La coopération intergouvernementale responsable de la création du centre de Sangatte.	20
b) Un déchargement de responsabilité français face aux obligations nées de Dublin.	21
II. Une harmonisation a minima de la protection des étrangers.	24
A. La perspective communautaire offerte par le traité d’Amsterdam…	24

1. Une « communautarisation partielle ».	25
2. L’intégration des Acquis Schengen	28
3. Le protocole sur le droit d’asile pour les ressortissants des Etats membres de l’Union européenne.	29

B. … Démentie par la réalité des mesures adoptées	31

1. L’effritement de la protection au profit du contrôle des flux migratoires.	31
a)De Tampere à Séville…	31
b) La logique du plus petit dénominateur commun	33
2. Un nivellement par le bas.	34
a) L’ abaissement des niveaux de protection dans les normes nationales	35
b) Influences réciproques et rapports de force dans l’élaboration des normes communautaires et nationales.	36
Conclusion générale	39
Bibliographie	40
Liste des principaux sigles et abréviations	47
Table des matières	48
Liste des annexes	50
Annexes documentaires	51

Liste des annexes

Annexe n° 1  		Entretien avec André SEGARD, maire de la commune de Blériot-Sangatte, réalisé le 22 juillet 2003.

Annexe n°2 		Comparaison du  nombre mensuel de demandes d’asile au nombre de personnes présentes dans le camp de Sangatte. Graphique tiré de l’article de CLOCHARD O., « Quel bilan du camp de Sangatte ? », p.7, Texte à paraître dans la revue Le Sociographe n°13, janvier 2004, IRTS, Montpellier, 17p.

Annexe n°3 	Cartes relatives aux « principaux itinéraires empruntés pas les Irakiens et par les Afghans du centre de Sangatte », in LAACHER S., Après Sangatte, sous-titre « Nouvelles immigrations, nouveaux enjeux », pp.80-81, La Dispute, collection « comptoir de la politique », Paris, octobre 2002, 117p.

Annexe n°4 	Tableau « Application de la Convention de Dublin en France en 2001 », in Forum réfugiés, Rapport annuel sur l’asile, sous-titre : « Situation en France et perspectives européennes », p.12, juillet 2002, 68p.

Annexe n°5 	Tableau « Application de la Convention de Dublin par pays en 2001 », in Forum réfugiés, Rapport annuel sur l’asile, sous-titre : « Situation en France et perspectives européennes », p.13,  juillet 2002, 68p.

Annexe n°6 	Tableau « Bases juridiques applicables à l’acquis de Schengen », in Etude du Service des affaires européennes, publiée sur le site du Sénat en janvier 1998 : www.senat.fr.

Annexe n°7 	Carte « Principales populations de réfugiés dans le monde en 1999 », in UNHCR, Les réfugiés dans le monde, pp. 278-279, éd. Autrement, Paris, 2000, 338p.

Annexe n°8 		Graphique « France : évolution des premières demandes d’asile 1981/2001 », in Forum réfugiés, Rapport annuel sur l’asile, sous-titre : « Situation en France et perspectives européennes », p.9,  juillet 2002, 68p.

Annexe n°9 	Tableau « Demandes d’asile par pays d’Europe entre 1999 et 2002 », in Rapport n°893 sur la proposition de résolution n°818 de M. Thierry Mariani sur la politique européenne d’asile, par M. Christian VANNESTE, le 3 juin 2003.

Annexes documentaires

Annexe n°1

Entretien avec André SEGARD, maire de la commune de Blériot-Sangatte, réalisé le 22 juillet 2003.

- Pour commencer, j’aimerais vous demander quel rôle vous avez eu dans la création du centre. Face à l’afflux massif de réfugiés dans la région, comment en est-on venu à l’installation de ce centre d’hébergement ?

D’abord, il faut que vous sachiez que le centre a été créé en septembre 1999, j’ai été élu maire en mars 2001. Donc, à mon arrivée aux affaires, il était déjà en place. Le maire précédent a été sollicité par le préfet et le sous-préfet d’arrondissement qui a réquisitionné le centre pour y loger les réfugiés, car pendant l’hiver 1998-99 et début de l’année 1999, les migrants étaient sur Calais et s’étaient installés en particulier dans le parc Saint-Pierre, sous des abris de fortune. Il y a eu, à ce moment-là, une réaction légitime des associations humanitaires qui a fait un lieu pouvant les accueillir. Il n’était pas tolérable que des femmes et des enfants puissent vivre dans des conditions aussi précaires. Le seul endroit que l’on ait trouvé dans la région, c’est l’ancienne usine à voussoir, appartenant à Eurotunnel. Comme le hangar était vide, le préfet du Pas-de-Calais a donc réquisitionné le centre. Le centre de réfugiés tel qu’on le nomme n’appartient pas à la commune, il est sur le territoire d’Eurotunnel, donc sur un terrain privé.

- Ce n’est pas sous une impulsion municipale que le centre s’est ouvert ?

Non, ce n’est pas la commune qui a demandé l’ouverture du centre de réfugiés à Sangatte. Il s’est installé à Sangatte car il existait un hangar vacant, qui convenait après aménagement de douches et de sanitaires pour l’accueil des réfugiés.
Au départ, il s’agissait des Kosovars car en 1999, le Kosovo était en conflit. Il y avait, à peu près, 200 Kosovars sur Calais. Quand on a ouvert le centre, au fur et à mesure, puisque le conflit du Kosovo s’est réglé, je dirais, « à l’interne », les Kosovars ont disparu et plusieurs nationalités sont arrivées : des Afghans, des Irakiens, des Kurdes… D’après le recensement, fait par les autorités préfectorales, 17 nationalités ont été représentées à Sangatte, les deux plus importantes étant les Kurdes et les Afghans. D’ailleurs les passeurs étaient essentiellement de ces nationalités.

- Vous étiez donc en poste à la fermeture. Est-ce que vous avez participé aux réunions que M. Sarkozy a organisées avec les élus locaux ?

Bien sûr, à chaque fois.

- Etes-vous également allé en Grande-Bretagne ?

Tout à fait.

- Comment tout le processus de fermeture de centre, entendu comme ces négociations avec le gouvernement britannique s’est-il déroulé ? Qu’est-ce que M.Sarkozy vous a-t-il dit ou demandé ?

Après les élections présidentielles et législatives, le nouveau gouvernement a été mis en place. M. Sarkozy a été nommé Ministre de l’Intérieur et des Libertés Locales, chargé de la Sécurité publique. À partir de ce moment, il a pris rapidement le problème du centre de Sangatte dans ses dossiers prioritaires. Il est venu pour la première fois dans la région, à Calais et au centre le 23 mai 2002. Ce jour-là, c’est la première fois que les élus locaux concernés, car plusieurs communes étaient touchées par ce problème (il y avait également les communes de Coquelles, de Frétin et de Calais), ont été reçues à la sous-préfecture en présence du sous-préfet, du préfet et bien sûr de M. Sarkozy. Ils nous ont demandé de nous exprimer par rapport à la situation créée par l’existence du centre de Sangatte. Donc, nous lui avons fait part de tous les problèmes posés par cette situation. Au moment où il est venu, il y avait entre 1500 et 1800 personnes dans le centre. Les capacités d’accueil étaient largement dépassées. Quand le centre a été ouvert, en septembre 1999, c’était pour accueillir, au maximum, 800 personnes. Le taux maximal de présence a atteint les 2000 hébergés.  C’était un problème car la population de Sangatte était d’environ 900 habitants. Vous imaginez un centre de 1800 habitants et une population autochtone de 900 personnes. Cette disproportion, ce décalage posait problème au niveau du village. Et, avant mon arrivée, a été mis en place à Sangatte un collectif regroupant des habitants de Sangatte qui réclamait que la montée en puissance du centre cesse. Ils n’étaient pas contre les migrants mais cela touchait plus au fait que la vie du village n’était plus la même et que la disproportion entre le nombre de résidents au centre et le nombre d’habitants au village créait des problèmes de cohabitation très importants.

- M.Sarkozy est donc venu en mai et en juin, les négociations avec la Grande-Bretagne commençaient concernant la fermeture du centre…

C’est-à-dire que je suis allé avant la venue de M.Sarkozy dans la région en Grande-Bretagne. Je me suis rendu le 2 mai, pendant les élections, en Grande-Bretagne avec M. Jack Lang et nous avons rencontré M. David Blunkett, le Ministre de l’Intérieur britannique, auquel M. Lang et moi-même avons posé tous les problèmes inhérents à l’existence du centre de Sangatte.

- Quels ont été les propos de M. Lang ?

Les revendications de M. Lang étaient, à terme -car la décision de fermeture a été prise le 2 décembre 2002- similaires à celles exprimées par M. Sarkozy, à savoir que la Grande-Bretagne étant très attractive du fait de sa législation et exigeant la fermeture du centre, elle devait accueillir tous les résidents du centre de Sangatte.

- Ce qui n’a pas été fait…

Ce qui n’a pas été fait. Ils en ont pris, je crois, 1500 mais je ne connais pas les chiffres exacts. Toujours est-il qu’une grande majorité des résidents sont passés en Grande-Bretagne après la négociation entre M.Sarkozy et M. Blunkett du 1er décembre. Nous sommes nous, élus locaux et préfet, aller à Londres le 2 décembre pour entendre - je dis bien pour entendre parce que nous n’avons ni participé ni même été consultés sur les termes de l’accord et des négociations qui se sont tenus entre les deux ministres français et britannique – que le centre allait être fermé. La Grande-Bretagne avait accepté d’accueillir tous les migrants qui étaient en situation « régulière » par rapport à ce qu’elle souhaitait à ce moment-là. Nous avons été mis, non pas devant le fait accompli, mais informés, avant les populations. Bien que, finalement, par le biais des médias, elles aient été informées presque simultanément de la fermeture du centre.

- Justement parce qu’elle constituait un pôle d’attraction du fait des capacités d’accueil meilleures, il me semblait que M. Sarkozy avait également posé la condition d’une réforme de la loi britannique dans un sens plus restrictif…

Tout à fait.

- Les « réguliers » dont vous parlez, ce sont finalement les Afghans et les Kurdes qui étaient inexpulsables du fait de la situation de leurs pays respectifs ?

C’est bien cela. Ils ont accepté les Afghans et les Kurdes.
D’une façon plus large, à l’automne 2002, tous ceux qui étaient dans le centre ont été badgés. Ceux-là sont passés en Grande-Bretagne. Une date limite avait été posée, le 15 novembre il me semble, date à laquelle les nouveaux arrivants ne pouvaient plus accéder au centre. Ils n’ont pas été badgés. Dans la période allant de début novembre jusqu’au 2 décembre, de nombreuses mesures draconiennes ont été mises en place par le ministère de l’Intérieur pour contrôler les migrants : prise d’empreintes, badges de façon à reconnaître ceux qui étaient, potentiellement,  susceptibles de passer en Grande-Bretagne. 

- D’ailleurs, quelle est votre opinion sur l’évolution du centre. A la base, Sangatte est un centre d’hébergement d’urgence, provisoire. On enregistrait à peine les identités des gens. C’était une solution relevant du domaine de l’humanitaire. Au fur et à mesure, on badge les migrants, on prend leurs empreintes digitales…

Il y a eu un changement de majorité politique en France. Et donc la politique du nouveau Ministre de l’intérieur, M. Sarkozy n’a pas été identique à celle de son prédécesseur, c’est évident. Il a mis en place des mesures beaucoup plus drastiques et peut-être moins humanitaires, selon le point de vue que l’on peut avoir en terme politique. C’est vrai que le centre était provisoire mais cela faisait déjà 39 mois qu’il existait. Le terme « provisoire » était depuis longtemps inadéquat à la situation.
La position que j’ai toujours défendue est qu’il fallait traiter le problème humain qui était posé à ces situations. J’ai toujours eu le même discours. Mais il fallait également prendre en compte l’intérêt de la population de Sangatte. Car cette petite commune de 900 habitants ne pouvait pas, seule, continuer à être sous les projecteurs des médias nationaux, voire internationaux. Par rapport à l’immigration clandestine, elle ne pouvait plus être seule à porter ce problème. Il fallait une solution à la fois nationale, européenne et internationale. Vous savez bien que les Britanniques n’ont pas signé les accords de Schengen, tout le problème vient de là. Résultat, c’était l’étranglement à Sangatte. 

- Mettre les étrangers dans ca hangar n’est-ce pas une solution pour cacher un peu les migrants car ils étaient trop nombreux, trop visibles, trop gênant finalement ? Et la fermeture du centre à l’avance n’est-elle pas due également à l’existence de cette rampe médiatique autour de Sangatte ? N’y a-t-il pas une question de gêne et de visibilité dans ce problème sangattois ?

Non, je ne pense pas. Cela a été une solution de facilité car il existait une possibilité d’hébergement. Moi, j’ai pris un arrêté municipal en tant que maire, car cela se déroulait sur le territoire de ma commune le jour où M. Sarkozy est venu à Calais, demandant la fermeture du centre au préfet pour des raisons de sécurité. J’ai estimé que ma responsabilité en tant que maire était engagée, dans le domaine des ERP (établissements recevant du public). Or, nous avions un hangar, construit à d’autres fins, qui abritait 2000 personnes, qui ne respectait pas toutes les conditions d’hygiène et de sécurité. 

- Cette situation n’a finalement résolu aucun problème. On retrouve, à Paris, des Kurdes qui viennent de Sangatte, qui se font rejoindre par d’autres. Finalement, ceux qui sont arrivés à Sangatte et qui n’ont pas été badgés se sont évaporés dans la nature et rien n’a été résolu. Est-ce que vous ne pensez pas, au regard des dispositions de Schengen dont nous parlions tout à l’heure et de la Convention de Dublin, que l’Etat français aurait dû prendre en charge les demandes d’asile de ces étrangers, au lieu d’attendre dans l’espoir d’un passage en Grande-Bretagne. C’est assez hypocrite comme situation car on ne peut pas nier leur existence mais on ne les accueille pas non plus et la question de la régularisation de leur séjour n’est pas traitée.

Oui, mais ce que vous dîtes n’est pas complètement exact car la plupart d’entre eux ne demandaient pas l’asile en France. Ils souhaitaient aller en Grande-Bretagne.

- C’est bien la première fois que l’on se soucie à ce point du souhait d’un migrant quant au pays du dépôt de sa demande d’asile. Ce qui est très paradoxal, c’est qu’un migrant que la police trouve ailleurs en France, il aura beau dire qu’il a de la famille en Grande-Bretagne, s’il est en séjour irrégulier, il se fera reconduire à la frontière sans plus de prémisses… Donc cette situation était finalement hors droit. D’accord, ils voulaient rejoindre la Grande-Bretagne, mais la France du fait de la convention du Dublin était responsable de leur demande d’asile, car cette convention ne permet pas d’avoir le choix du pays. Or les demandes d’asile n’ont pas été traitées. Qu’en pensez-vous ?

De toute façon, Sangatte, les habitants ainsi que tous les administrés de la commune ont été mis devant le fait accompli. Nous avons subi. Moi, je trouve que sur le plan humanitaire, il n’était pas normal qu’on laisse ces familles composées de femmes, d’enfants, de très jeunes adolescents… Le problème est qu’il ne fallait pas laisser monter en puissance cette situation, mais traiter le problème au fur et à mesure de l’arrivée de ces migrants sur le territoire français, et traiter leur cas. Mais on ne l’a pas fait. Si bien que Sangatte est devenu le point de ralliement de tous les migrants du monde entier. Il y avait, je crois, 17 nationalités ce qui veut dire qu’ils arrivaient aussi bien de l’Est que des pays du Moyen-Orient.

- J’ai même appris que la police qui trouvait des réfugiés à Gare du Nord les orientait automatiquement vers Sangatte.

Oui parce que le centre existait ! Et donc tout le monde arrivait à Sangatte… C’était une situation ubuesque. C’était bel et bien une situation de non-droit qui s’instituait à Sangatte. Tout le monde fermait les yeux sur ce qui se passait mais on les envoyait tous.

- Depuis le Traité d’Amsterdam, il y a une harmonisation qui est en cours par rapport à ces questions. La convention de Dublin a été réformée et il y a même temps un article qui fait référence à Sangatte. Un article qui dit qu’un Etat qui a hébergé pendant deux mois des réfugiés est obligé de traiter leur demande d’asile. Cet alinéa est censé empêcher une telle situation de se reproduire. Que pensez-vous de ce processus d’harmonisation en cours ?

Revenons d’abord aux accords de Schengen. Avant d’arriver à Sangatte, les migrants passaient par des pays qui avaient signé les accords de Schengen. Donc, logiquement ces migrants auraient dû rester dans le premier pays où ils ont posé le pied et y demander l’asile. Ce sont donc tous les Etats qui ont signé les accords de Schengen qui ont aussi fermé les yeux en laissant partir les migrants vers Sangatte. J’estime que si les accords avaient été respectés par les signataires, Sangatte n’aurait jamais eu un tel impact. 

- Le problème est d’une part qu’ils ne demandent pas l’asile. Ensuite, le problème est que s’ils ne se montrent pas dans les pays de transit, il n’y a matériellement aucune preuve pour les pays où ils se découvrent d’affirmer qu’il s’agit bien de leur premier pays de passage… C’est aussi une des raisons pour lesquelles ils se retrouvaient à Sangatte. Une remarque sur Schengen : les accords sont bien beaux pour les ressortissants communautaires, mais pour les réfugiés, pour les migrants, cela revient à être le plus restrictif dans les conditions d’accueil pour que le migrant aille voir chez le voisin s’il n’y sera pas mieux pour faire sa demande d’asile. Il y a une sorte d’hypocrisie qui vient grever le principe de libre circulation contenu dans les accords de Schengen…

On est effectivement hypocrites sur la totalité du problème. On fait comme si… mais on ne traite pas le problème. Toutes les mesures actuelles visent à renforcer les moyens de contrôle – c’est la direction dans laquelle on est parti – mais aussi à limiter les droits humains. Et l’on va vers une radicalisation dans le traitement juridique de la question de l’immigration : on la traite par des moyens de droit qui visent à empêcher ces personnes d’aller et venir librement. On marche véritablement sur la tête ! Du moins, c’est ce que je pense. En fait, ce qu’on essaye de faire, c’est de prendre toute une série de mesures législatives qui cherchent à cadenasser le système.

- Dans le cadre de l’harmonisation européenne, c’est tout ce qui concerne la protection du droit des personnes qui connaît de grandes difficultés pour être voté alors que tout ce qui concerne l’opérationnel est passé très vite… Tous ces projets de directives sont présentés comme posant des normes minimales. Mais le niveau de protection précédent était supérieur aux projets de directives (notamment mis en œuvre dans le projet de loi Sarkozy) et l’on aurait tout à fait pu ne pas y toucher. Ces directives rabaissent le niveau pour s’ajuster au niveau de la norme européenne dans l’objectif de ne pas faire appel d’air par des conditions d’accueil trop bonnes. Tous les pays européens sont ici en cause, la France étant le dernier pays à rabaisser sa loi… Qu’en pensez-vous ?

C’est une réponse politique. C’est la réponse du gouvernement actuel qui a décidé de traiter le problème de l’immigration par des lois sécuritaires. Et cela va d’ailleurs bien au-delà du problème de l’immigration clandestine. On est en train de mettre en place des mesures législatives drastiques pour essayer de limiter tous les droits.

- Et vous pensez que c’est une solution au problème de l’immigration clandestine ?

Non. De toute façon, quoi qu’on fasse, quelles que soient les lois que l’on vote, il y aura toujours un phénomène d’immigration des pays « sous-développés » ou pauvres vers les pays riches. Ce phénomène, ce ne sont pas les lois, ce ne sont pas les gouvernements qui vont l’arrêter, ce n’est pas vrai.

- Que pensez-vous du fait que l’Europe accueille environ 5 et 7 % de la population mondiale des réfugiés, la France étant le douzième pays d’accueil en Europe ?

De toute façon, il a été écrit, il a été dit que ce n’est pas ça qui allait mettre en péril le fonctionnement du pays ou de la démocratie. Il y a d’ailleurs des pays comme l’Allemagne ou l’Espagne qui sont prêts à ouvrir leurs frontières à certaines catégories d’immigrés qui répondent à certains besoins en termes de travail. Ce qui prouve bien que les pays développés fonctionnent sur deux logiques par rapport aux questions d’immigration. On accepte d’ouvrir les frontières pour des personnes dont on pourrait utiliser les compétences et par ailleurs on ferme toutes les frontières, on prend des mesures drastiques sur le plan législatif pour éviter justement qu’il y ait davantage d’immigrés qui viennent dans le pays. On est sur des paradoxes en permanence. Mais de toute façon, c’est pour moi le problème du troisième millénaire et nous ne sommes pas prêts de le régler. Ce problème devrait être traité dans le cadre des relations entre pays du Nord et du Sud. Il faudrait donner à tous ces pays qui sont soumis à ces départs massifs de migrants, les moyens de se développer, de se démocratiser et de faire sorte que les gens qui fuient leur pays pour des raisons politiques, sociales, religieuses, etc. puissent avoir la possibilité de rester dans leur pays et de développer leur pays. Mais cela est un vœu pieux que j’exprime là. Les pays riches doivent débloquer suffisamment de moyens pour que les gens n’aient plus envie de partir. Et là peut-être, peut-être que l’immigration se tarira d’elle-même. Mais c’est un espoir sans doute assez vain vu l’état des choses. Mais là on est à un niveau qui dépasse celui du droit. Et ce n’est pas le maire de Sangatte qui va régler ces problèmes ! On a subi pendant 39 mois ce problème de l’immigration, on a été au-devant de la scène médiatique contre notre gré d’ailleurs. Mais il faut dire qu’il n’y a pas eu de problèmes entre la population et les migrants qui étaient dans le centre mis à part quelques petits accrochages. Mais il y a eu surtout un sentiment de peur et de crainte. Les enfants ne sortaient plus, les filles et les femmes ne sortaient plus seules… Cela a été comme ça pendant toute la durée d’existence du centre. Et cela a peut-être augmenté la tension. Car la tension elle-même venait surtout des conflits entre Kurdes et Afghans et surtout lorsqu’il y avait des problèmes avec les passeurs. C’est à cette occasion qu’il y a eu des bagarres, des meurtres, etc. Il y a eu 11 meurtres au total je crois.

- Il y a donc eu un renforcement des autorités policières autour du tunnel…

Oui, et d’ailleurs au fur et à mesure que le centre a pris de plus en plus d’importance, la Grande-Bretagne a exigé un renforcement de la sécurité autour d’Eurotunnel, de la gare de Calais et autour du port de Calais.

- En plus des forces prévues par le protocole Sangatte…

Tout à fait. Sous l’impulsion du gouvernement français (avant même de l’arrivée de Sarkozy et encore plus après…), des compagnies supplémentaires de CRS ont été mises à disposition pour assurer la sécurité des trois sites dont j’ai parlé, et pour empêcher les migrants de franchir les enceintes du port, de la gare de fret et d’eurotunnel. Mais de toute façon, les passeurs ont mis en place des stratégies puisqu’ils arrêtaient les trains un peu plus loin dans les gares de triage et ils étaient dans les trains avant d’arriver ici sur Calais.

- De toute façon, l’accroissement des contrôles policiers n’empêchera jamais les gens de passer. Cela prendra juste un peu plus de temps. De plus et paradoxalement, les deux vont de pair. Car l’Etat en renforçant les contrôles ne fait qu’enrichir les passeurs (plus le passage est difficile, plus les passeurs demandent de l’argent…) sous prétexte de lutter contre elle. Et il n’y a plus de migrants aujourd’hui sur Sangatte ?

Non. Ceux qui restent (c’est-à-dire entre 80 et 100) sont à présent sur Calais.

-	Sont-ils pris en charge ?

Il y a le collectif C’SUR qui s’occupe d’eux actuellement. Le Gisti est venu à Calais, ils ont des représentants sur place…

- À ce sujet, j’ai une question sur les questions d’information données aux réfugiés à Sangatte. J’ai appris que l’OMI et la DPM renseignaient sur l’asile en Angleterre mais ne donnaient qu’à la demande…

Je ne sais pas vraiment. Mais il est clair que l’information a dû être très restreinte. 

- Le Gisti a par exemple édité une brochure qui n’a jamais pu être donnée au centre…

Je pense qu’au moment où Monsieur Sarkozy a mis en place tous les dispositifs sécuritaires et de contrôle, on leur a mis des bâtons dans les roues. J’ai participé à une réunion le 12 novembre au ministère de l’Intérieur avec les autres maires, les élus nationaux, les députés et sénateurs. Et là il y avait une parlementaire européenne, membre des Verts, qui a exigé qu’un document soit fait en plusieurs langues pour leur permettre de connaître leurs droits, etc. Le 12 novembre, le ministre de l’intérieur s’est engagé à ce que ce document soit rédigé. Il a déclaré en séance plénière que ce document serait pris en charge par le ministère de l’intérieur et que tout serait fait pour que tous les migrants connaissent tous leurs droits en matière d’asile, et pur tous les problèmes auxquels les confrontait leur situation. Après je ne sais pas quelle a été la réalité de la chose. Car en tant que maire, je n’avais pas le droit d’entrer sur le site qui, il faut le rappeler, était un site privé. Je ne m’y suis rendu que lorsque j’y ai été invité par les autorités.

- L’harmonisation européenne en matière de contrôle migratoire concerne une des dernières parts de la souveraineté de l’Etat qui n’a pas encore été transférée. Schengen et Dublin sont deux accords intergouvernementaux. De la même façon, je pense que le fait de l’abaissement du niveau de protection dans le cadre de l’harmonisation européenne, c’est la volonté pour les Etats de maintenir cette souveraineté. Mais peut-être qu’il serait plus souhaitable que cela passe au niveau européen. Il suffit de regarder pour cela le tri bestial entre la France et l’Angleterre auquel a donné lieu la fermeture du centre de Sangatte…

Oui, mais cela c’est l’histoire. Elle ne nous apprend rien. Vous êtes peut-être plus qualifié que moi dans ce domaine. Les britanniques sont dans l’Europe avec un pied, et sont hors de l’Europe avec l’autre pied. Cela a toujours été leur position. En cela, De Gaulle avait sans doute raison quand il disait que les Anglais ne seraient jamais des Européens convaincus. Ils sont ainsi les seuls dans l’Europe à n’avoir pas pris la monnaie unique.

- Oui, mais qu’est-ce que vous pensez justement de cette Europe à la carte ?

Il n’y a pas d’Europe à la carte. Dès lors qu’un Etat accepte d’appartenir à une communauté européenne, il doit prendre la loi commune. Et la loi commune, c’est la loin de l’Europe.

- Oui, mais c’est pourtant bien cette Europe à la carte qui se constitue actuellement…

Je ne suis pas d’accord. Je pense qu’il faut qu’il y ait une harmonisation européenne pour que tous les Etats membres appliquent les mêmes règles dans tous les domaines sinon ce n’est pas une communauté. 

- Mais ce qui est regrettable, c’est que l’harmonisation se fasse dans le sens d’un abaissement…

Mais je pense que cela ne vous étonne tout de même pas ! Il ne fallait pas s’attendre à autre chose avec le gouvernement français actuel. Et c’est la même chose pour les négociations avec d’autres gouvernements en Europe… En Italie, c’est la même démarche. En Allemagne, c’est un peu plus prudent parce qu’il y a des intérêts économiques communs qui vont prévaloir. Mais tout se fait toujours a minima…

Annexe n°2

Comparaison du  nombre mensuel de demandes d’asile au nombre de personnes présentes dans le camp de Sangatte.
 Graphique tiré de l’article de CLOCHARD O., « Quel bilan du camp de Sangatte ? », p.7, Texte à paraître dans la revue Le Sociographe n°13, janvier 2004, IRTS, Montpellier, 17p.

Annexe n°3

Cartes relatives aux « principaux itinéraires empruntés pas les Irakiens et par les Afghans du centre de Sangatte », in LAACHER S., Après Sangatte, sous-titre « Nouvelles immigrations, nouveaux enjeux », pp.80-81, La Dispute, collection « comptoir de la politique », Paris, octobre 2002, 117p.

Annexe n°4

Tableau « Application de la Convention de Dublin en France en 2001 », in Forum réfugiés, Rapport annuel sur l’asile, sous-titre : « Situation en France et perspectives européennes », p.12, juillet 2002, 68p.

Annexe n°5

Tableau « Application de la Convention de Dublin par pays en 2001 », in Forum réfugiés, Rapport annuel sur l’asile, sous-titre : « Situation en France et perspectives européennes », p.13,  juillet 2002, 68p.

Annexe n°6

Tableau « Bases juridiques applicables à l’acquis de Schengen », in Etude du Service des affaires européennes, publiée sur le site du Sénat en janvier 1998 : www.senat.fr.

Annexe n°7

Carte « Principales populations de réfugiés dans le monde en 1999 », in UNHCR, Les réfugiés dans le monde, pp. 278-279, éd. Autrement, Paris, 2000, 338p.

Annexe n°8

Graphique « France : évolution des premières demandes d’asile 1981/2001 », in Forum réfugiés, Rapport annuel sur l’asile, sous-titre : « Situation en France et perspectives européennes », p.9,  juillet 2002, 68p.

Annexe n°9

Tableau « Demandes d’asile par pays d’Europe entre 1999 et 2002 », in Rapport n°893 sur la proposition de résolution n°818 de M. Thierry Mariani sur la politique européenne d’asile, par M. Christian VANNESTE, le 3 juin 2003.

DEMANDES D'ASILE PAR PAYS EN EUROPE DE 1999 À 2002	

PAYS	
1999	
2000	
2001	
2002	

Autriche	
20 130	
18 284	
30 135	
37 074	

Belgique*	
35 777	
42 691	
24 549	
18 805	

Danemark	
6 530	
12 200	
12 512	
5 947	

Finlande	
3 107	
3 170	
1 651	
3 443	

France*	
30 907	
38 747	
47 291	
51 087	

Allemagne**	
95 113	
78 564	
88 287	
71 127	

Grèce	
1 528	
3 083	
5 499	
5 664	

Irlande	
7 724	
11 096	
10 325	
11 364	

Italie	
33 000	
15 564	
9 620	
7 281	

Luxembourg	
2 912	
628	
686	
1 043	

Pays-Bas	
39 300	
43 895	
32 579	
18 667	

Portugal	
307	
224	
234	
245	

Espagne	
8 405	
7 926	
9 489	
6 179	

Suède	
11 231	
16 303	
23 515	
33 016	

Royaume-Uni	
91 200	
98 900	
92 000	
110 700	

TOTAL	
387 097	
391 275	
388 372	
381 912	

Source : Ministère des affaires sociales, du travail et de la solidarité
* données n'incluant pas les mineurs accompagnants
** données n'incluant les mineurs accompagnants que s'ils ont déposé un dossier
*** données incluant les accompagnants