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11

septembre 2007

Cécile Dubernet

Du terrain au droit, du droit sur le terrain ?

Origines et trajectoires du label "déplacé interne"

auteur

Docteur en Science Politique de la Bristol University (UK).

résumé

Estimés à environ 23 millions dans le monde, les réfugiés de l’intérieur (IDPs en anglais) sont aujourd’hui connus des personnels diplomatiques, des travailleurs humanitaires comme des forces armées, ou des journalistes. Outre une définition et des principes d’action, les agences onusiennes et leurs partenaires ONGs se sont dotées, depuis une dizaine d’années, de standards humanitaires de plus en plus codifiés. Mais malgré le développement de ces normes et de ces outils opérationnels, la communauté internationale s’est montrée incapable d’une réaction efficace lors de la crise du Darfour en 2003. Dans un contexte de réforme permanente du fonctionnement de la machine humanitaire onusienne, cet article repart aux sources. Il met en évidence la double origine du concept même de ’déplace interne,’ forgé initialement sur le terrain, puis formalisé, normalisé, dans les cercles onusiens. Il explore ensuite les conséquences des origines géopolitiques de ce label, notamment pour la dernière réforme en date. L’article se conclut par une mise en garde sur la nature technique et clinique de l’approche modulaire.

citation

Cécile Dubernet, "Du terrain au droit, du droit sur le terrain ? ", Recueil Alexandries, Collections Esquisses, septembre 2007, url de référence: http://www.reseau-terra.eu/article644.html

Estimés à environ 23 millions dans le monde, les réfugiés de l’intérieur (IDPs en anglais) sont aujourd’hui connus des personnels diplomatiques, des travailleurs humanitaires comme des forces armées, ou des journalistes. Depuis 1998, les Nations Unies nomment ’personnes déplacées internes’ :

  • ’des personnes ou des groupes de personnes qui ont été forcés ou contraints à fuir ou à quitter leur foyer ou leur lieu de résidence habituel, notamment en raison d’un conflit armé, de situations de violence généralisée, de violations des droits de l’homme ou de catastrophes naturelles ou provoquées par l’homme ou pour en éviter les effets, et qui n’ont pas franchi les frontières internationalement reconnues d’un État. [1]

Cette définition introduit la publication de ’Principes Directeurs relatifs au déplacement de personnes à l’intérieur de leur propre pays,’ un document référence en matière de déplacement forcé. Outre une définition et des principes d’action, les agences onusiennes et leurs partenaires ONGs se sont dotées, depuis une dizaine d’années, de standards humanitaires de plus en plus codifiés (SPHERE entre autres) ainsi que de mécanismes de coordination via l’UNOCHA (United Nations Organization for the Coordination of Humanitarian Assistance) et l’IASC (Inter Agency Standing Commitee) des Nations Unies. De plus, des bases de données sur les personnes déplacées ont été crées afin d’améliorer la connaissance des faits et les prises de décisions. [2]

Mais malgré le développement de ces normes et de ces outils opérationnels, la communauté internationale s’est montrée incapable d’une réaction efficace lors de la crise du Darfour en 2003. Cette guerre a souligné d’une part l’inertie et le manque de coordination entre agences onusiennes, d’autre part un plaidoyer très inefficace auprès du Gouvernement du Soudan. [3] L’incapacité à protéger les droits fondamentaux des déplacés soudanais est un échec reconnu, un échec dont l’envergure a provoqué une nouvelle refonte des approches onusiennes envers ces exilés de l’intérieur. En juillet 2005, la notion d’approche modulaire (ou encore programme par secteur d’activité) est adoptée par l’IASC. [4]

Dans ce contexte de réforme permanente du fonctionnement de la machine humanitaire onusienne, cet article repart aux sources. Il met en évidence la double origine du concept même de ’déplace interne,’ forgé initialement sur le terrain, puis formalisé, normalisé, dans les cercles onusiens. Il explore ensuite les conséquences des origines géopolitiques de ce label, notamment pour la dernière réforme en date. L’article se conclut par une mise en garde sur la nature technique et clinique de l’approche modulaire.

I - Courte histoire du label IDP : du terrain aux normes

Bien que les migrations forcées dites internes aient fait partie intégrante de l’émergence de l’état nation, le sort des personnes déplacées ne relevait pas de l’action internationale jusqu’aux années 1990. L’émergence de ce concept en diplomatie s’enracine donc dans un nouveau contexte géopolitique. La fin de la guerre froide a permit à l’ONU, parfois à l’OTAN, d’imaginer de nouvelles approches face à la désintégration de certains états, et à l’instabilité régionale résultant de mouvements de masse. Cependant, et bien que courte, l’histoire de cet engagement international envers des civils en fuite se divise en plusieurs phases. Une période initiale dominée par un engagement terrain fort (1991-1996) a été suivie d’une phase de retrait (1996-2004 environ) dominée par une activité diplomatique intense produisant données, principes et outils d’action, multiples restructurations, mais peu de terrain.

De 1991 jusqu’en 1996 l’implication des Nations Unies se fait de façon improvisée, au cas par cas. En 1992 le Secrétaire Général des Nations Unies M. Boutros Boutros Ghali nomme un représentant spécial pour les personnes déplacées internes : Francis Deng, un haut diplomate soudanais. Néanmoins les premières années du mandat de M. Deng consistent en un travail discret d’études du phénomène à travers des missions pays. 1992 voit aussi de la création d’un premier département humanitaire le DHA (Departement of Humanitarian Affairs) au Nations Unies. Ce n’est cependant qu’une toute petite cellule sans pouvoirs opérationnels et qui ne saura imposer sa vocation de coordination à ses grandes soeurs, des agences expérimentées telles l’UNICEF ou le HCR. La nature des premières initiatives envers les civils en fuite est donc à trouver dans l’engagement de terrain : celui du CICR (Comité International de la Croix Rouge), du HCR et de certaines troupes militaires (OTAN, Gardiens de la Paix). Le succès initial d’un projet de zones refuges mis en place par le HCR dans le nord du Sri Lanka dès 1987, [5] mais aussi la pression politique en faveur d’interventions dans les zones de conflits ont encouragé les agences humanitaires à s’impliquer au Kurdistan Irakien à partir de 1991, et dans la guerre Bosniaque. En Bosnie, le HCR devient l’agence responsable d’un programme reposant sur le principe de la protection sur site. [6]

Le concept d’IDP a donc été forgé dans un contexte ou la pratique et l’urgence dominaient. Une analyse des expériences Irakiennes, Bosniaques et même Rwandaises montre que ces interventions envers les civils en fuite reposaient sur le postulat que l’on pouvait combiner deux agendas : l’un stratégique et l’autre humanitaire. Dans les premières années d’après guerre froide, on pensait possible de protéger les civils dans leur pays pour éviter une crise de réfugiés que l’on sait longues et politiquement complexes à résoudre. Il s’agissait d’éviter à tout prix un nouveau problème Palestinien, comme si traverser une frontière était irrémédiable. L’humanitaire devint donc un outil de politiques migratoires de rétention. [7]

Néanmoins, dès 1992, la pratique a révélé la complexité de ce qu’une protection sur site demandait. En particulier, il est devenu très clair que l’assistance humanitaire (l’envoi de tentes, de médecins et d’objets de première nécessité) à elle seule était loin de suffire. Ce dont les civils, regroupés dans des ’zones de sécurité’, avaient le plus besoin était une protection robuste de leurs droits fondamentaux (vie, intégrité physique, protection contre les évictions, accès à la justice etc..). Une telle protection, de nature régalienne, aurait nécessité un mandat permettant l’engagement des troupes internationales contre les milices et les armées responsables des nettoyages ethniques ou des attaques sur les camps. C’était bien au-delà de ce que le Conseil de Sécurité des Nations Unies acceptait de voter. L’enlisement de l’action humanitaire en Bosnie a montré toutes les limites de politiques dont l’objet principal était la rétention de populations en fuite et qui, si elles ont partiellement achevé leurs objectifs de cantonnement, n’ont pas su trouver des moyens efficaces de protection politique.

Cette phase expérimentale s’est donc soldée par des échecs retentissants, non seulement la chute des zones de sécurité Bosniaques mais aussi l’attaque du camp de Kibeho au Rwanda en Avril 1995. 1995 marque par ailleurs la fin des opérations des Nations Unies en Somalie (UNOSOM II), échec d’une politique ambitieuse de reconstruction d’un état en décomposition. Enfin 1995 marque une période de détérioration de la sécurité au Kurdistan Irakien due à des incursions de l’armée Turque ainsi qu’à des combats entre factions Kurdes. D’où l’entrée dans une période de débats et de doutes sur le rôle et les capacités des agences des Nations Unies vis-à-vis des civils déplacés par des conflits.

Le HCR est sortit particulièrement meurtri de la crise Bosniaque. Avec le CICR, il y était accusé tantôt de nourrir des condamnés à mort, tantôt, lors de certaines opérations d’évacuation, de participer au nettoyage ethnique. Le HCR fut par ailleurs largement critiqué pour avoir privilégié une crise européenne au détriment d’autres régions du monde. Enfin des divisions internes sont apparues au sein de l’organisation. En effet son engagement humanitaire de grande envergure en Bosnie permettait aux pays Européens de ne pas respecter leurs obligations envers les réfugiés. [8] Le mandat originel de l’institution, c’est-à-dire la protection des réfugiés, s’en trouvait fortement compromis.

Le monde universitaire s’est aussi divisé sur l’analyse des difficultés rencontrées au début des années 1990. Ce retour de bâton pour les partisans du droit d’intervention humanitaire a été interprété selon deux lectures dominantes. Le débat s’est structuré entre ceux qui voient en l’humanitaire un substitut d’action politique couvrant, bien que ne cachant guère, une indifférence générale aux souffrances des victimes de conflits. D’autres voient dans ces approches des méthodes plus ou moins voilées d’emprisonnement des civils ou, pour citer Chimni, ’l’incarcération des victimes.’ [9]

Sur le terrain, les années 1996-97 marquent un tournant vers un désengagement, vers l’absence de prise de responsabilités et de risques. Alors qu’elle déplace des centaines de milliers de personnes, la guerre en République Démocratique du Congo qui commence à l’automne 1996, et empire dramatiquement en 1998 est totalement ignorée par la communauté internationale. De même les guerres en Tchéchénie, de multiples déplacements en Afghanistan, en Colombie, puis au Darfour à partir de 2003. Meme dans le cas d’interventions militaires musclées, parfois en leur nom comme au Kosovo en 1999, la protection des civils n’est pas une priorité. [10]

La communauté internationale est alors trop occupée à se restructurer pour panser ses plaies bosniaques et rwandaises. En 1997, l’UNOCHA remplace le DHA moribond. Mais le principe de coordination entre agences onusiennes est maintenu. L’idée de créer une agence responsable du cas ’déplacés internes’ est évoquée, à plusieurs reprises, mais rejetée pour les raisons suivantes : la réticence de beaucoup au HCR, organisation pressentie pour la mission, l’opposition d’autres agences onusiennes qui auraient vu leurs domaines de compétence parfois menacés, et enfin, l’opposition de beaucoup d’états pour qui une telle organisation serait synonyme d’ingérence. On s’en est donc tenu à la coopération, ’The Collaborative Approach’ en anglais. [11] Le directeur de l’OCHA (ERC- Emergency Relief Coordinator) devient la personne de référence quant aux opérations humanitaires concernant les déplacés. Il est aidé dans sa tâche par L’IASC.

C’est dans ce cadre de retours d’expérience difficiles, de retrait, et de restructuration que l’action de Francis Deng prend tournure. 1998 voit la publication des ’Principes Directeurs des Nations Unies sur le Déplacement Interne.’ Mis en forme sous la direction du professeur Walter Kälin, les principes ont pour objet de clarifier, entre droits humains et droit humanitaire, ceux des personnes exilées à l’intérieur de leur pays d’origine. Ils se composent de 30 principes structurés autour de la protection des personnes ’contre’, ’pendant’ et ’après’ leur déplacement. [12] Bien qu’ils n’aient pas valeur de traité en droit international, ’les Principes’ se sont imposés comme norme morale, grâce notamment au travail de promotion et de diffusion de l’équipe entourant Francis Deng : Walter Kälin, Roberta Cohen, Erin Money, Jan Egeland, Dennis McNamara entre autres. Ce travail de lobbying s’effectue sur deux axes principaux, les états qui sont encouragés à inscrire ces principes au coeur de leur règles de droits, et l’ONU elle-même. Le lobbying intra-onusien, engagé par l’équipe Deng au tournant du XXI siècle, contribue à l’adoption par l’IASC en décembre 1999, [13] d’un plan d’action pour la protection des personnes déplacées internes, puis à la création en 2002 d’une cellule au sein de l’UNOCHA, l ’Internal Displacement Unit’. Cette petite structure (quelques personnes seulement) avaient pour mission de renforcer les politiques de coordination du travail des différentes agences et de forcer le sujet IDP sur leur agenda. En 2004, critiquée par un rapport interne pour son manque d’impact, [14] cette cellule a été renforcée et renommée ’Internal Displacement Division’ ou IDD. Cette même année, Walter Kälin rempace Francis Deng comme ’représentant special du Secrétaire Général des Nations Unies pour les droits humains des personnes déplacées.’ Au sein des Nations Unies, l’accent est bien mis sur le droit. [15]

Mais ces droits, objets de publications, débats et conférences dans les cercles diplomatiques New Yorkais et Genevois n’atteignent pas le terrain. Le travail de l’équipe Deng s’effectue en effet dans un environnement caractérisé par une absence de stratégie globale, de leadership. Le système de coopération entre agences onusiennes ne fonctionne pas. En 2003, deux études coordonnées par l’IDD (Internal Displacement Unit de l’UNOCHA) mettent en évidence que les représentants locaux des Nations Unies (coordinateurs résidents et/ou humanitaires) ne sont pas assez aux faits des besoins des déplacés. Ils ne relaient pas l’information des abus, et ne placent pas les autorités gouvernementales devant leurs responsabilités. [16] Ce manque d’initiative et de coordination conduit à des politiques sans cohérence. Les agences onusiennes choisissent les crises ou des aspects de crises qui les intéressent. Le cas du HCR est typique, il incorpore les déplacés dans des programmes sélectivement, souvent dans des contextes de rapatriement massifs comme en Afghanistan ou au Liberia. Enfin, les bailleurs de fonds collaborent peu. Trop souvent, malgrés leurs promesses, les gouvernements occidentaux ignorent les appels de fonds coordonnés par l’UNOCHA (CAP- Consolidated Appeal Process), obligeant les agences onusiennes à constamment redéfinir priorités et objectifs. [17]

Ce bref historique met en évidence l’origine géopolitique du ’déplacé interne’. C’est la volonté occidentale de cantonner des réfugiés dans les zones de conflits qui fut à l’origine de l’émergence du phénomène sur les radars humanitaires des années 1990. Un deuxième élément est à noter : ce sont les limites de l’assistance face aux politiques de violences extrêmes, symbolisées par les massacres de Srebrenica, qui ont provoqué un renvoi du concept dans les cercles onusiens. Le message était clair : il faut re-travailler la protection. Le terrain choisit fut le droit. Mais alors même que le label ’déplacé interne’ est défini, et qu’il prend une vie propre au sein de l’organisme onusien, qu’il devient un objet autour duquel restructurations et débats s’articulent, son impact sur le terrain est minimum. Nous sommes passés du terrain humanitaire, expérimental, parfois sanglant, incomplet, aux monde des normes, au mieux au travail sur le droit, au pire aux déclarations de bonnes intentions : Cela reste abstrait. La dernière réforme de l’action humanitaire onusienne, l’approche modulaire, assurera-t-elle le passage du droit au terrain, l’articulation des droits sur le terrain ?

II - L’approche modulaire : ni géopolitique, ni droit.

Les paragraphes suivant suggèrent que cette répartition des taches par module est une réforme technique de coordination de l’action humanitaire. Nécessaire, son impact sur la protection des personnes déplacées risque pourtant d’être limité pour trois raisons principales. En premier lieu parce que ne sont pas touchées les modalités de financement de l’action envers les personnes déplacées. D’autre part, la notion de protection est encore très mal définie, en particulier, les attitudes à adopter face à l’état fautif plutôt que faible. Enfin, c’est une réforme par le haut qui place ONGs et surtout personnes déplacées devant une structure d’aide à la construction de laquelle elles n’ont pas participé.

L’approche de responsabilité modulaire est la dernière née des réformes onusiennes du système d’intervention envers les déplacés internes. Elle a été conçue pour palier au manque de leadership, d’initiative et de responsabilité évidents depuis dix ans dans le système. Acceptée en 2005 par l’IASC suite aux recommandations d’un rapport commissionné par Jan Egeland, alors directeur de l’UNOCHA, elle est mise en oeuvre depuis janvier 2006. [18] Comme les précédentes, cette réforme ne remet pas en cause le principe de collaboration entre institutions. La nouveauté est qu’elle renforce la responsabilité de certaines agences onusiennes dans neuf domaines bien précis. [19] Dans ce cadre, le HCR a accepté de prendre la direction, et donc la responsabilité, de trois domaines d’activité centrés sur les civils déplacés par des conflits : le management et la coordinations des camps, les abris d’urgence et la protection.

L’approche devait être initialement testée dans trois pays pilotes : le Libéria, L’Ouganda et la RDC. [20] Par ailleurs, il était prévu qu’elle s’applique à toute nouvelle situation de crise. De fait, en Avril 2006, elle est développée dans le cadre d’une nouvelle intervention humanitaire en Somalie. [21] Certains modules furent aussi mis en place au Liban pendant l’été 2006. Néanmoins, les retours d’expérience sont encore limités. Une rencontre entre personnels humanitaires du HCR à Nairobi en Octobre 2006 a permit de faire un point sur ces nouvelles pratiques. [22] Au sein du HCR, le cadre d’action a été accueilli favorablement. La flexibilité du système permettant d’activer les modules selon les besoins semble aussi appréciée. Par contre, le manque de clarté de certains des concepts tels que ’fournisseur en dernier recours’, et de la notion de protection ont été questionnés. A Nairobi, les acteurs de terrain ont mis en évidence plusieurs problèmes de fond de cette nouvelle approche envers les personnes déplacées.

En premier lieu, le système de financement des opérations reste inchangé. Il repose pour l’essentiel sur des appels de fonds lancés par les différentes agences, en fonction des situations d’urgence. Faut-il le rappeler, le HCR lui-même fonctionne principalement à partir de contributions volontaires, la plupart étant pré-affectées. [23] Les appels de fond sont à renouveler annuellement. Ceci grève toute possibilité de planification à long terme et, donc, comme le rappelle le meeting de Nairobi, la capacité et la prévisibilité des programmes en reste très affectée. C’était pourtant l’un des objectifs majeurs de la réforme. [24] Un court arrêt sur le programme développé en Somalie en 2006 peut fournir une illustration des problèmes rencontrés. Lors d’une mission au coeur de l’urgence en juin 2006, l’IDD rapporte que les $330 millions du CAP pour la Somalie, ne sont financés qu’à 40%, et seulement à 20% si l’on déduit les livraisons de nourriture. [25] Dans son appel global 2007 pour la Somalie, l’UNHCR déclare assister directement environ 150 000 personnes déplacées, et indirectement environ 400 000. [26] Or Les budgets (annuel et supplémentaire annuel révisé) pour les activités envers les déplacés Somaliens en 2006 s’élève à environ 6.6 et 4.4 millions de dollars, [27] soit un investissement d’environ 11 millions pour plus de 400000 personnes, un peu moins de 30 dollars par personne. Sur place, fin 2006, on compte 51 personnes travaillant pour le HCR, dont 33 nationaux. [28] Les promesses et les chiffres coïncident mal.

Alors que le HCR est sensé développer de nouvelles activités et compétences vis-a-vis des personnes déplacées, son budget total prévisionnel pour 2007 est inférieur à celui de 2006 (hors budget supplémentaire). [29] En termes réels, le budget du HCR n’a que marginalement augmenté depuis l’an 2000. Il est bien inférieur à celui des années Bosniaques 1992-1995, ainsi qu’à celui de 1991. [30]
Les acteurs de terrain ne sont pas dupes. Ils déclarent ne pouvoir faire plus, sans une augmentation de ressources. [31] Pour Dennis McNamara, le directeur actuel de l’IDD au sein de l’UNOCHA, la question financière est aussi a l’ordre du jour. [32] Ce sont donc les acteurs de terrain qui mettent ’à vif le nerf de la guerre, la délicate question d’argent’. [33]

La question financière renvoie à celle, centrale, de la protection. Cette dernière ’englobe toutes les activités visant à garantir le plein respect des droits de la personne conformément à la lettre et à l’esprit des corpus juridiques pertinents (c’est a dire, le droit relatif aux droits de l’homme, le droit humanitaire et le droit des réfugiés.’ [34] A terme, l’impact de la réforme modulaire pour les personnes déplacées dépend, en grande partie, de la capacité du HCR et de ses partenaires, à inventer des formes efficaces de protection sur site. Il est remarquable que, malgrès l’accent mis sur le droit, le challenge est tout à fait similaire au défi Bosniaque d’ il y a quinze ans. Il est tout aussi remarquable que les acteurs reconnaissent eux-même l’absence actuelle d’une stratégie de protection globale, ainsi que les désaccords entre agences sur l’importance de l’accent mis sur le droit. [35]

Pour mettre en place cette protection, le projet ’procap’ (Protection Standby Capacity Roster) a été mis en place au sein de l’IDD. [36] Il consiste a recruter, au sein du monde humanitaire, des experts chevronnés qui partent d’urgence sur le terrain en missions courtes (six mois) pour catalyser les politiques de protection de l’équipe pays. [37] Les budgets ne permettant pas le recrutement de personnel à long terme, le système de ’secondement’ domine. Il s’agit de rotations de personnel entre leur ONGs d’origine et des missions pour l’IDD ou d’autres agences onusiennes. En somme, pour accroître la présence internationale protectrice, les personnels humanitaires accélèrent leurs circulations. Il n’est pas clair que ces mouvements d’experts puissent compenser le manque de fonds et contribuer à renforcer la protection. Au Soudan par exemple, ce sont les personnes ou agences présentes dans la durée qui, de part leur connaissance des acteurs et leurs contacts sont les plus capables d’imaginer des solutions adaptées. [38] De fait, même si les présences expertes augmentent, leur impact reste à mesurer. L’équation entre présence et protection repose sur plusieurs termes. Plus précisément, aujourd’hui la présence sur le terrain se décline en quatre missions clés : assistance, monitorat, plaidoyer et formation. L’assistance humanitaire reste mentionnée comme élément de protection parce qu’elle est parfois nécessaire à la survie (abris d’urgence etc..). Le monitorat et le plaidoyer dominent tandis que la formation est pratiquée de façon expérimentale depuis 1998. [39]

Le recueil et l’analyse de données sur les personnes déplacées est un axe de travail central des Nations Unies face à l’exil intérieur. Toute intervention onusienne commence par une opération de recherche, d’analyse, de création de données, de cartes des populations, de charte des besoins etc... [40] Il va de soit que, lors de situations fluides, l’information à jour, la connaissance des faits et des personnes est une pré-condition sine qua non de l’action efficace. Cependant, le lien entre information et protection n’a de sens que dans la mesure ou l’obtention de cette dernière relève d’une véritable analyse, et lance systématiquement des réponses, opérations de secours, de réparation, de plaidoyer et de sanctions à la hauteur des dégâts. Or, l’explosion d’information sur les déplacés internes depuis 10 ans (une base de données activée dès 1999, de nombreuses études pays, de l’analyse en temps réel etc..) n’a pas conduit à des politiques de protection plus efficaces. L’information s’avère nécessaire, pas suffisante.

Plus exactement, c’est au niveau de l’articulation entre recueil d’information et plaidoyer efficace que le bat blesse. Les questions du plaidoyer et des sanctions révèle la faiblesse principale de la position onusienne : la relation à l’état fautif n’est pas claire. Les participants au meeting de Nairobi entre autres insistent sur la responsabilité des états vis-à-vis de leurs populations dans le besoin. [41] La réforme modulaire s’inscrit, dans les actes comme dans les écrits, dans la lignée des principes de 1998. Ces derniers reposent sur l’axiome de l’état faible, incapable d’assurer la protection de ses populations civiles (ne maîtrisant pas son territoire, la discipline de ses forces armées etc...). Dans ce cadre, La communauté internationale n’entend pas intervenir en opposition à des gouvernements qui abusent leurs populations. Au contraire, l’intervention relève d’une perspective de coopération et d’aide à des états ’en perdition’ qui ne parviennent pas à garantir le respect des droits des personnes lors de conflits ou de catastrophes. Or il est des états dont les gouvernements persécutent activement certaines de leurs populations civiles. [42] Dans ces contextes, qu’ils soient soudanais, birman, ou chinois, la priorité donnée à l’état et non à la personne, en l’occurrence la personne en fuite, est de mauvais augure pour la protection des droits individuels.

A cet égard, l’exemple soudanais en dit long. Les similitudes avec le cas bosniaque sont frappantes. Jouant sur les visas, les expulsions, les délais administratifs, les autorités soudanaises limitent l’accès humanitaire. Les intervenants eux entrent dans ce jeu en ce concentrant sur l’accès aux populations, les livraisons, le transport, bref l’assistance plus que la protection. La distinction entre milices et gouvernement dans le discours de ce dernier n’est pas sans rappeler la distinction entre gouvernement de Belgrade, et paramilitaires Serbes. Le soutien de la Chine protège le gouvernement de Khartoum contre d’éventuelles sanctions du conseil de sécurité des Nation Unies. Slobodan Milosevic bénéficiait lui du soutien russe à New York. Même sous supervision internationale, les camps sont régulièrement attaqués, sans réplique d’une mission de maintien de la paix de l’Union Africaine largement sous équipée.

Enfin, la coopération entre Nations Unies et états est le reflet d’une réforme par le haut. Plusieurs ONGs ont publiquement regretté le peu de consultations avec les partenaires sur le terrain. Outre la re-centralisation des décisions stratégiques, ces dernières craignent une augmentation de la charge administrative de travail. En effet, la concertation prend du temps et ne résout pas forcément les problèmes classiques de compétitions entre entités. [43] En Somalie, plusieurs ONGs ont refusé de participer au système modulaire, en particulier MSF, SCUK et CARE. [44] D’autre part le CICR refuse catégoriquement de participer à cette approche pour préserver son indépendance d’action, ainsi que sa volonté de définir les besoins des populations victimes au cas par cas. [45]

L’opposition du CICR s’inscrit dans la cadre plus large d’une méfiance vis-à-vis du label ’IDP’, considéré comme peu opérationnel. En effet, la notion de déplacé n’est pas toujours synonyme de vulnérabilité extrême. Lors de certaines crises d’autres catégories (le genre, la religion, l’ethnie) sont de meilleurs indicateurs des besoins dans l’urgence. De plus il est souvent difficile, voire dangereux, d’isoler une population déplacée des populations hôtes dans des programmes humanitaires d’urgence. Souvent, comme au Darfour, l’assistance humanitaire est requise initialement pour les personnes en fuite. Lorsque le conflit se prolonge et que l’économie locale se désintègre, les agences humanitaire sont amenées à prendre en charge non seulement les personnes déplacées mais aussi les résidents dont les réserves et les mécanismes de survie se sont épuisés au fil des mois. Enfin, ce label est une représentation statique et ne reflète pas la fluidité avec laquelle les personnes passent de situations de déplacés à celle de réfugiés, de rapatriés. De même la fin du statut de déplacé n’est pas définie dans les principes. [46] Pour ces raisons, beaucoup de travailleurs humanitaires préfèrent parler de besoins plutôt que de statuts préférentiels. Ce label, produit de diplomates, semble parfois peu adapté au terrain.

Au delà des résistances institutionnelles, la réforme modulaire n’inclut pas les personnes déplacées ou, comme le notent les participants au meeting de Nairobi, ne les ’engage’ pas. [47] Or selon IDMC, 6 millions de déplacés survivent sans aucune aide internationale. [48] Même quand une présence humanitaire est assurée, la survie de la plupart de ces personnes dépendent de leur capacité à mobiliser des ressources locales. Pourtant, les énergies déployées pour s’adapter, les attitudes inventées pour utiliser ou contourner les frontières et les règles, ne sont que trop peu reconnues. [49] L’approche modulaire reste une approche clinique qui réduit le ’challenge’ des migrations forcées à une liste de besoins correspondant aux spécialités des différentes agences onusiennes. Certes, elle renforce les compétences et les responsabilités des dites agences (logistique, gestion des camps etc..) mais, ce faisant, elle dé-construit les ’bénéficiaires’ en une collection de besoins (nutrition, santé, abris d’urgence y compris protection..). Cet accent placé sur le physiologique évacue les contextes sociologiques et historiques des situations de déplacement. Même le module de la protection, site ou doivent se créer de nouvelles pratiques de défense des droits régaliens, n’est conçu qu’en parallèle aux autres. Somme toute la protection n’est qu’un besoin de plus. En d’autres termes, elle est donnée par la communauté internationale sans participation active des populations. Le meeting de Nairobi ne comptait pas de représentants de personnes déplacées. Demande-t-on aux populations exilées dans l’enceinte de leur pays si elles se reconnaissent dans ce label ? Non. En confirmant une désagrégation des personnes, cette réforme est un obstacle de plus dans la construction d’acteurs capable de réclamer et de défendre leurs droits politiques, sociaux ou économiques. Ceci est contradictoire avec l’ambition déclarée des Nations Unies de défendre identité civique et droits politiques.

En conclusion, la réforme modulaire, si elle peut améliorer la coordination entres acteurs ou clarifier des relations de pouvoir sur le terrain aura un effet positif sur l’efficacité de l’engagement humanitaire. Mais cette réforme ne permettra pas de résoudre des problèmes qui relèvent du politique. Elle prolonge d’autres restructurations qui mettent l’accent sur la standardisations des procédures, du service humanitaire mais ne peuvent appréhender la complexité politique des situations. Comme le remarquait Fiona Terry à propos des politiques humanitaires dans les camps de réfugiés, les solutions techniques sont limitées dans leur impact. [50] Enfin, la nature clinique de cette approche, qui divise pour résoudre, va a l’encontre d’une construction de personnes déplacées fortes, conscientes de leurs droits, de leurs devoirs et maîtrisant des moyens de se faire reconnaître citoyens.

III - Les clés de la protection : comprendre les enjeux géopolitiques et renforcer les capacités locales

Issu de confrontations géopolitiques, de la collision entre nettoyage ethnique et fermeture des frontières, le déplacé interne dérange. S’il n’a pas sa place dans son pays d’origine, ses mouvements bousculent aussi la notion de sécurité internationale, l’organisation de l’humanitaire, bref l’ordre international.

L’assistance humanitaire classique ne permet pas la protection de ces populations dont la ’possession,’ la destruction, la manipulation sont des enjeux de guerre (tout comme le contrôle des territoires et des ressources). En matière d’intervention, les contraintes géopolitiques encadrent le champ des possibles. Elles imposent la priorité donnée à la stabilisation des populations dans les pays en guerre, leur endiguement en zones de combat. Elles empêchent la création d’une organisation exclusivement vouée à la protection, concept trop dérangeant pour l’état souverain mais aussi pour les structures onusiennes actuelles. Le manque d’impact initial du label ’déplacé interne’ sur le terrain tient à l’absence de volonté onusienne de confronter l’état fautif, de dénoncer les frontières fermées et d’en finir avec l’impunité des auteurs de massacres. La rhétorique de l’aide aux états faibles cache une ambiguïté fondamentale par rapport au gouvernement qui se prétend diminué pour mieux déléguer les massacres, celui qui feint pour éviter la sanction. La garantie des droits fondamentaux est donc formulée comme un besoin de plus, humanitaire plutôt que régalien, au même rang que la nutrition et la logistique. Il est crucial que toute organisation travaillant les questions humanitaires ai conscience du cadre dans lequel son action s’inscrit et donc des limites de son engagement. Explorer ces perspectives géopolitiques est essentiel pour mieux comprendre les variations entre interventions envers les déplacés en particulier les liens entre protection et rétention de populations en fuite.

La dernière réforme des Nations Unies entend résoudre le gouffre entre les droits théoriques proclamés par la communauté internationale et la violence bien réelle, quotidien des civils en zones de guerre. Cet article suggère que les moyens mis en oeuvre sont insuffisants par rapport aux objectifs déclarés, que, d’autre part, la notion de protection internationale est floue. Elle repose en particulier sur des axiomes peu explorés : les liens entre présence, information et protection, l’impact du plaidoyer etc.. Enfin la protection est construite comme un ’besoin de plus’ de populations qui ne sont pas engagées dans les discussions. L’approche modulaire accentue l’illusion d’une prise en charge des personnes déplacées. Les agences des Nations Unies discutent entre elles, parfois avec leur partenaires ONGs mais peu, trop peu avec ces ’bénéficiaires’, considérés comme ni responsables de leurs situations, ni capables d’y faire face.

Nous sommes loin du travail imaginé par les auteurs des Principes. Le travail de formation qui consiste à rappeler aux états comme aux personnes leurs droits, leurs devoirs est essentiel, mais de longue haleine. S’il est aujourd’hui admit que l’approche par le droit est la seule qui puisse redonner aux exiles de l’intérieur les clés de leur avenir, il est peu probable que ces droits puissent être imposés par la communauté internationale seule. Bien qu’un cadre normatif, législatif (les Principes) soit nécessaire, il ne suffit pas. Il requiert d’une part un plaidoyer musclé au niveau international et, d’autre part, une mobilisation des personnes concernées, un renforcement des capacités locales.

Peut-être ce dernier commence-t-il par un travail sur les mots. Il faut en finir avec la passivité inscrite au coeur même de la définition des personnes déplacées. L’adjectif est des plus ’déplacé’. C’est d’un verbe dont nous avons besoin pour marquer les efforts de survie extraordinaires marquant ces voyages incroyables. Peut-être devrait-on plutôt parler, s’ils sont d’accord, de migrants forcés. Bien que ces derniers agissent sous la contrainte, sous la peur, les migrants sont, au minimum, les auteurs de leur propre mouvements. Ils sont sujets, non plus ces victimes-objets réduites à un simple descriptif signalant une condition de hors place, hors choix, hors jeu. Ceci n’est pas simplement une question de dignité humaine, c’est aussi une pré-condition d’efficacité de politiques qui prétendent mettre du droit sur le terrain.


Références

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NOTES

[1] Principes directeurs relatifs au déplacement de personnes à l’intérieur de leur propre pays, OCHA, 1998. Voir aussi E/CN.4/1998/53/Add.2 daté du 11/02/1998.

[2] En particulier la base de données d’IDMC (Internal Displacement Monitoring Centre) ainsi que celle de l’UNOCHA : Reliefweb.

[3] Pantuliano Sara et O’Callaghan Sorcha, The ’protection crisis : A review of field-based strategies for humanitarian protection in Darfur, Humanitarian Policy Group Discussion Paper, Overseas Development Institute, London, December 2006.

[4] En anglais, ’Cluster reform’. Une présentation simple des débats qui ont nourri cette réforme se trouve dans le numéro spécial de la Revue des Migrations Forcées d’Octobre 2005 : Forced Migration Review, Supplément Octobre 2005, ’Protecting and Assisting the Internally Displaced : the Way Forward.’ accessible en format pdf sur www.fmreview.org

[5] Pour une analyse de ces centres nommés Open Relief Centres telle qu’ils ont été perçus au début des années 1990, voir Clarence William, ’Open Relief Centres : A Pragmatic Approach to Emergency Relief and Monitoring During Conflict in a Country of Origin,’ International Journal of Refugee Law, Vol. 3, No. 2 (1991), pp. 320-328.

[6] UNHCR, HCR/IMFY/1992/2, A Comprehensive Response to the Humanitarian Crisis In the Former Yugoslavia, 24 July 1992.

[7] Dubernet Cécile, ’The International Containment of Displaced Persons, Humanitarian Spaces without Exit.’ (Aldershot : Ashgate Publigations 2001)

[8] Sur ce point voir l’analyse de Michael Barutciski, ’The Reinforcement of Non-Admission Policies and the Subversion of UNHCR : Displacement and Internal Assistance in Bosnia Herzegovina (1992-1994), International Journal of Refugee Law, Vol. 8, No. 1-2 (1996), pp. 49-110).

[9] Ce débat a été analysé dans plusieurs textes, notamment Cécile Dubernet, ’When Safe Havens Become Danger Zones : Protection Discourses and Containment Realities in Post-Cold War Humanitarian Interventions,’ in Graham Huggan and Stephan Klasen (Hrsg.) Perspectives on Endangerment (Hildesheim : Olms Verlag AG, 2005), pp. 61-71.

[10] Cohen Roberta et Korn David A., Failing the Internally Displaced, (Learning from Kosovo), Forced Migration Review , No. 5 (Aout 1999), pp. 11-13.

[11] Borton John ; Buchanan-Smith Margie, Otto Ralph, ’Support to Internally Displaced Persons, Learning from Evaluation,’ Synthesis Report of a Joint Evaluation Programme, Executive Summary, pp. 9-21, p. 10.

[12] Les Principes se trouvent en ligne, alternativement dans Cohen, Roberta, Deng, Francis, Masses in Flight, The Global Crisis of Internal Displacement (Washington D.C. : Brookings Institution Press, 1998), pp. 305-316.

[13] Inter-Agency Standing Committee Policy Paper, ’Protection of Internally Displaced Persons’, adopté au XXIInd Meeting de l’IASC, New York 6 Décembre 1999, 25 pages.

[14] Final Report : External Evaluation of OCHA’s Internal Displacement Unit, 21 January 2004, Auteurs : Stites, Elizabeth, Tanner Victor, 8 pages.

[15] Cette approche est aussi à replacer dans le contexte plus général de la réforme du département des opérations de maintien de la paix à travers le Rapport Brahimi. Il faut aussi souligner l’importance, pour les exilés, du rapport de la Commission Internationale sur l’Intervention et la Souveraineté, co-dirigé par Gareth Evans et Mohamed Sahnoun. Publié en décembre 2001, ce rapport souligne les responsabilités de la communauté internationale envers les populations lorsque les états abandonnent les leurs. Intéressant quant à son approche de la responsabilité et du droit, ce rapport reste néanmoins lettre morte sur le terrain. International Commission on Intervention and State Sovereignty, The Responsiblity to Protect (Ottawa : International Development Research Centre, 2001), 91 pages.

[16] The Protection Survey et l’ IDP Response Matrix. Ces deux études ont conduit à la formulation par L’IASC de lignes de conduites pour les coordinateurs résidents/humanitaires des NU en septembre 2004:Implementing the Collaborative Response to Situations of Internal Displacement, Guidance for Humanitarian and/or Resident Coordinators and Country Teams, IASC, September 2004, 47 pages.

[17] Borton John ; Buchanan-Smith Margie, Otto Ralph, ’Support to Internally Displaced Persons, Learning from Evaluation,’ Synthesis Report of a Joint Evaluation Programme, Summary version, Swedish International Development Agency, 2005, 28 pages, pp. 13-14

[18] Humanitarian Response Review, New York and Geneva, August 2005. Des informations complémentaires peuvent etre obtenues sur le site internet de l’IASC.

[19] La logistique (PAM), les télécommunications (UNOCHA, UNICEF, PAM), la nutrition (UNICEF), l’eau et les questions sanitaires (UNICEF), la santé (OMS), la gestion et coordination des camps (UNHCR), les abris d’urgence (UNHCR), la protection (UNHCR) et le relèvement précoce (PNUD). IASC Cluster 2006, Appeal for Improving Humanitarian Response Capacity, Executive Summary, 3rd March 2006.

[20] La réforme avait aussi été essayée ’exceptionnellement’ en réponse au tremblement de terre an Afghanistan en Octobre 2005.

[21] UNHCR, UNHCR Global Appeal 2007, pp. 136-140.

[22] UNHCR, UNHCR’s Expanded role in support of the inter-agency response to situations of internal displacement : Report of a lessons learned and effective practice workshop’, Policy Development and Evaluation Service, Genève, Novembre 2006.

[23] En 2006, la contribution des Nations Unies au budget du HCR représentait 3% de son budget. A/AC.96/1026, 1 Septembre 2006, Budget-Programme Annuel du HCR pour 2007, p. 13.

[24] UNHCR, UNHCR’s Expanded role..., p. 6.

[25] Inter-Agency Internal Displacement Unit Division, OCHA, Mission to Somalia, 22-30 May 2006, 16 Juin 2006, 5 pages, p. 4

[26] UNHCR Global Appeal 2007, Somalia, p. 136.

[27] A/AC.96/1026, 1 septembre 2006, Budget-Programme Annuel du HCR pour 2007, p. 33.

[28] UNHCR Global Appeal 2007, Somalia, p. 139.

[29] A/AC.96/1026, 1 Septembre 2006, Budget-Programme Annuel du HCR pour 2007, 120 pages. pp. 7-8.

[30] Ibid, p. 14.

[31] UNHCR, UNHCR’s Expanded role...,, p. 13.

[32] McNamara, Dennis, ’Humanitarian Response and New Institutional Responses, dans Forced Migration Review, décembre 2006, pp. 9-11, p. 10.

[33] Jacques Prévert, Le discours sur la paix, Paroles (Editions Gallimard, Collection Folio 1972), p. 220.

[34] Définition élaborée après une série d’ateliers organisés à la fin des années 1990 par le CICR. IDCM/NRC, Formation à la Protection de Personnes Déplacées, Module sur la protection pendant le déplacement, Introduction.

[35] UNHCR, UNHCR’s Expanded role..., p. 10.

[36] Belinda Holdsworth, IDD Protection Support Unit ’Procap : new approach to protection’ Putting IDPs on the Map : Achievement and Challenges, Forced Migration Issues, Special Issue, Décembre 2006, p. 14.

[37] UN Country Team, la cellule de coordination regroupant des représentants de chaque organisation présente dans le pays.

[38] Pantuliano et O’Callaghan, The ’protection crisis...’ p. 17.

[39] Dimension mineure mais significative de la diffusion des Principes. Se référer au travail du NRC (Norvegian Refugee Council) et d’ IDMC. Des modules de formations ont été mis en place au Darfour mais leur impact reste limité : Pantuliano et O’Callaghan, The ’protection crisis...’ p. 13.

[40] ’Mapping,’ ’Profiling’ sont des termes courants de ces operations. Voir UNHCR Global Appeal 2007, Somalia Country Profile, p. 138

[41] UNHCR, UNHCR’s Expanded role...,p. 9, note 26.

[42] Erin Patrick, ’Intent to Destroy : The Genocidal Impact of Forced Migration in Darfur, Sudan,’ in Journal of Refugee Studies, Vol 18, No. 4, 410-429.

[43] Par exemple en 2005, une compétition malsaine entre HCR et organisations de défense des droits de l’homme en Colombie, UNHCR, UNHCR’s Expanded role...,p. 7.

[44] IDD UNOCHA, Mission to Somalia, p. 3.

[45] Statement of the ICRC concerning Internally Displaced Persons- Report of the UNHCR, 8 Novembre 2006.

[46] Ceci a donne lieu à de nombreux débats. Voir ’When does internal displacement end ?, Forced Migration Review, No. 17, mai 2003. problème aussi évoqué lors du meeting de Nairobi : UNHCR, UNHCR’s Expanded role...,pp. 11-12.

[47] UNHCR, UNHCR’s Expanded role...,p. 6.

[48] Internal Displacement Monitoring Centre (IDMC) , Internal Displacement : A Global Overwiew of Trends and Developments in 2005, Mars 2006.

[49] Pantuliano et O’Callaghan, The ’protection crisis’.., pp. 5-6.

[50] Terry, Fiona, Condemned to Repeat ? The Paradox of Humanitarian Action (Ithaca NY : Cornell University Press, 2002) p. 52.

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